二、国企分类改革的战略选择
国有企业因其提供产品的性质及所处行业的差别，一般可分为竞争性企业和非竞争性企业两大类。其中，非竞争性国有企业又可分为提供公共产品的企业与从事基础工业、基础设施的垄断性企业。在国有企业改革中，由于我国国有经济规模巨大、涉及领域众多、情况千差万别，因而不能实行统一的改革模式，而应根据国有企业的不同类型选择不同的改革模式。
（一）提供公共产品企业的改革
公共产品，是指消费不具有排他性且收费存在困难的产品。公共产品包括两类：向全体公民免费提供的纯公共产品和向消费者收取一定费用的准公共产品。
1.纯公共产品提供企业的改革。纯公共产品，如公共道路、下水道、城市美容、污染控制等，都是由政府购置提供，免费向全体社会成员开放使用的。这类产品的产权也自然归属国家，由国家直接控制。政府的重要职能之一，就是要尽可能准确地根据社会对公共产品的实际需求，按照社会福利最大化原则，运用税收收入购置公共产品，并为公众提供公共福利服务。
纯公共产品提供企业由其产品性质所决定，应该主要实行国有而国营的方式。国有国营模式一般具有以下特点：（1）由政府筹资创办企业。其资金来源有三：一是财政拨款；二是政策性银行提供低息贷款；三是国际金融机构和外国政府提供的优惠贷款。这类国有企业有时也会采用市场筹集资金方式，但其数额有限。（2）政府直接任免企业的主要经营者。这是政府实现对这类企业实际控制，保证企业实现特殊经营目标的主要手段。但政府直接任免经营者不等于企业主要经营者必须“行政化”、“官员化”，这是市场经济条件下与传统计划经济背景下国营企业的重要区别之一。政府在行使这一职能时，应尽可能地采取市场化方式，通过竞争机制筛选、评价、激励、监督、约束、淘汰经营者，保证经营者的职业化。（3）政府对企业的进入和退出实行特殊规则。为保证这类国有企业完成特定公共目标，政府要对其经营领域实行控制。一方面，为防止市场原则对社会目标的影响，或确保其规模效益和范围效益，政府应特许少数企业进入某一领域，而限制其他企业进入；另一方面，对已进入该领域企业的退出实行控制，不准随意停产和转产，以保证公共物品和公益品的供给。（4）政府对价格和企业分配收入进行控制。由于国有国营企业大多集中在垄断程度较高的领域，因此政府一方面需要对这些企业的价格进行调控，防止过高的垄断价格侵害消费者权益；另一方面，政府也要对企业的收入分配进行干预，平抑垄断企业过高的非效率工资。（5）政府确定补贴标准和数额。承担一定社会职能的国有企业在经营过程中会出现政策性亏损，政府财政对这种亏损应给以合理补贴。但过度补贴会造成企业对政府的依赖，因此政府应设计科学的补贴标准和额度，防止企业吃财政的“大锅钣”。
采取这种经营方式的国有企业不排除在条件适宜时吸引部分民间资本和外资参股，但只要国有资本占据绝对控股地位，它仍属国有经济性质；同时，这类国有企业也不排除企业可根据行业特征在一些环节上采取其他经营方式，但只要政府在企业经营中具有控制力，它仍属于国有国营形式。
2.准公共产品提供企业的改革。准公共产品，如公立学校、公立医院、文化旅游设施、城市自来水和煤气、邮政电信、新闻广播、铁路、国家政策性银行等机构提供的公共物品和公益品，虽然也是根据福利化原则由政府购置并向全体公民开放使用的，但社会成员要向企业缴纳一定的费用，以弥补企业设施由于频繁使用而造成的损耗，维持产品和服务的持续供给。准公共产品的购买价格一般远低于政府高额投入而形成的实际价值，即其价格并非其价值的反映。
准公共产品提供企业也应实行国有国营模式。这类国有企业区别于其他企业的特点在于：（1）社会目标在企业经营中占据绝对支配地位。即在企业经营活动中，盈利目标不是这类企业的唯一目标和终极目标，盈利应服从于社会福利最大化目标。企业不拥有产品定价权，产品价格要在充分考虑社会发展需要和经济发展水平的条件下由政府加以制定。（2）垄断程度高。为确保规模经济、范围经济和提高生产效益，政府在同一行业中一般只允许一家或少数几家企业提供准公共产品，行业中存在着严格的“进入壁垒”。（3）享受一定的政策优惠。准公共产品的社会需求量较大，企业经营目标具有特殊性，使企业不能完全按照市场化标准来进行经营，自我积累和发展能力较差，部分企业在政府任务和消费者经济承受能力的双重约束下难免会产生政策性亏损。因而这类国有企业除了应享受政府拨款以及在亏损时享受政府提供的合理财政补贴外，为使企业得到发展，还要在税收、贷款利率等方面由政府予以优惠支持。
（二）垄断性国有企业的改革
我国现阶段的基础产业部门和企业，由于其资源的独占性、投资建设和利用的集约化、产品制造加工技术的纵深一体化、规模化生产成本较低，通常具有“自然垄断”的优势和特征。
基础产业一般包括基础工业和基础设施两个部分。基础工业是指能源（电力、煤炭等）工业和基本原材料（重要矿产资源、钢材、石油化工材料等）工业；基础设施主要包括交通运输、机场、港口、通讯、水利等设施。
基础产业中的国有企业由于其特殊地位具有以下特点：（1）经营目标的双重性。国有企业不仅要追求利润目标，还要承担一定的社会义务。即企业在生产经营中要同时兼顾利润目标和社会目标。（2）资本的规模化利用。基础产业就其资本规模和技术要求而言需要巨额投资，且具有“不可分性”，其建设周期较长，存量资本具有较强的凝固性。在规模报酬递增的条件下，由一个或少数几个企业大规模生产要比众多小规模企业分散生产能形成更高的资源利用效率。（3）适度超前发展。基础产业是其他生产部门从事生产经营活动的基础性条件，其存量资本流动性较差，外部效益明显，因而需要适度超前发展以适应不断变化的经济发展要求。
垄断性国有企业在我国现阶段主要涉及基础产业、支柱产业和高新技术产业，这些产业部门中的国有企业由于在国民经济发展中具有非常重要的作用，因而需要采取国有国控模式。
国有国控模式与国有国营模式的重要区别在于：第一，政府不是企业资产的唯一所有者和直接经营者，但在存在多元化投资主体的条件下国有资本在企业中具有明显的控制力。第二，政府作为国有产权的代理人，要在兼顾社会目标和盈利目标的条件下，对企业实施较强的所有权约束。第三，垄断性国有企业既可采取资产经营责任制，也可以进行股份制改造，并以资本为纽带组建一批在国际市场上具有较强竞争力的大型企业集团。第四，在明确界定政府与企业之间责权利关系的基础上，企业积极参与市场竞争，不断提高经济效益，并承担相应的决策责任。第五，国家对企业投资和财务活动进行监督。依据国有资产所有权，国有资产管理部门（国资委、审计局、发改委等）有权对垄断性国有企业的投资决策和投资规模进行监督和控制。第六，垄断性国有企业的产品和服务价格形成，也要由政府根据社会总供求程度适当进行干预。国家拥有对企业进行参股和资产变卖的决策权，对企业职工工资总额的批准权及对企业账目和年度预算的审批权等。此外，国家有权向企业派驻稽查特派员和审计人员，督促企业遵守各项财务规章制度，为政府提供真实的企业信息。
（三）竞争性大中型国有企业的改革
竞争性国有企业是指那些由国家投资建成，基本不存在进入与退出障碍，在同一产业部门中存在众多企业且企业产品具有同质性，主要以利润为经营目标的国有企业。竞争性国有企业广泛分布于我国的加工工业、建筑业、商业和服务行业，既承担着国有资产保值增值的责任，也发挥着经济主渠道和模范执行国家宏观调控政策的作用。竞争性国有企业又可根据其资产和企业规模分为大中型国有企业和小型国有企业两种。
竞争性国有大中型企业在市场经济条件下宜按照现代企业制度的要求改造成为股份公司，使之成为完全脱离行政控制，产权清晰，主体多元，管理科学，国家只承担有限责任的法人企业。
股份制是通过出资人入股的方式把分散的社会资本集中起来实行统一经营，出资人按股份份额分担风险和分享利益的一种经济形式。它既是资本社会化条件下按资本合作原则形成的一种有效的财产组织形式，又是生产社会化和经济市场化条件下的一种现代企业制度。股份制经济的最大优势是筹集资本快，人们可以通过股份集中的方式在短时间内把分散的社会资本聚集起来，满足生产社会化和企业规模扩大对资金的需求；同时，股份制经济还有利于促进货币资本与人力资本的分工协作，为资本所有者提供便利的投资工具，为经营者提供有效的融资手段。国有企业一方面可以利用股份制扩大国有资本，提高经营效率；另一方面还可以利用股权多元化阻止政府机构对企业的行政干预，改善企业的经营机制。2003年召开的党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义经济体制若干问题的决定》，把股份制定性为公有制的“主要实现形式”。
在对国有大中型企业实行股份制改造的过程中，既要防止国有股一股独大，使股份制改造流于形式；又要防止股权过于分散，使企业经营决策效率下降。同时，要在股权多元化基础上确立企业法人财产制度，实现企业资本所有权与法人财产权的分离，在企业内部建立相互制衡的公司治理结构。
（四）竞争性小型国有企业的改革
国有小型企业一般资产规模较小，但企业数量较多，竞争力较低，收益率较差，成本较高，风险较大。在高度竞争的市场经济条件下，国家既不可能也没有必要对所有国有企业实行国有国营或国有国控方式。此外，受其资产规模和经营能力所限，国有小企业也不适宜进行股份制改造。因而，对国有小型企业的改革可以根据其实际情况分别采取承包经营制、租赁经营制、股份合作制、合作化改造，甚至破产、拍卖等方式。在国有小型企业改制转型过程中，部分经济效益极差、债务数额较大，采取其他经营方式已难以救活的企业可实行破产、拍卖，改造成为民营企业，或被其他非国有企业兼并。
国有企业在改制过程中应注意保护国有资产的权益，具体措施是：第一，对购买或兼并企业的对象不做资格限制，私人、外商、法人机构均可参与购买、兼并，以形成合理的竞争格局；第二，在拍卖和产权转让中，国有资产价值由专业机构进行公正、客观评估，确定拍卖底价，防止国有资产流失；第三，国有企业的拍卖、破产、兼并应经国有资产管理部门审批，拍卖收入归国家所有，任何机构和行为人不能私分拍卖收入；第四，建立和完善产权交易市场，加强国家对产权交易活动的管理；第五，产权主体变更后，产权受法律的保护；第六，对少数长期经营不善、资不抵债、无法挽救的国有企业，应按《破产法》程序进行清算，并在实施企业破产的过程中，处理好职工的安置问题。
