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第35章 西部地区生物多样性及森林资源保护与国际立法(2)

(一)《濒危野生动植物种国际贸易公约》

由于野生动植物及其产品的国际贸易对很多珍贵的野生动植物的生存和繁衍构成了极大威胁,特别是第二次世界大战后,世界范围内的野生动植物贸易不断发展,对野生动植物的保护产生了非常不利的影响,其中一些已经走向了濒临灭绝的边缘。1972年6月的联合国人类与环境大会全面讨论了环境问题,其中包括濒危野生动植物的保护,提议由各国签署一项旨在保护濒危野生动植物的国际贸易公约。1973年3月3日,21个国家的代表在华盛顿签署了《濒危野生动植物种国际贸易公约》,1975年7月1日公约正式生效。我国于1981年1月正式加入公约,同年4月公约对我国正式生效。

《濒危野生动植物种国际贸易公约》在开篇阐述到:“缔约各国认识到,许多美丽的、种类繁多的野生动物和植物是地球自然系统中无可代替的一部分,为了我们这一代和今后世世代代,必须加以保护;意识到,从美学、科学、文化、娱乐和经济观点看,野生动植物的价值都在日益增长;认识到,各国人民和国家是,而且应该是本国野生动植物的最好保护者;并且认识到,为了保护某些野生动物和植物物种不致由于国际贸易而遭到过度开发利用,国际合作是必要的;确信,为此目的迫切需要采取适当措施。” 从公约的这一表达可以非常明确的看到,公约的宗旨是通过各缔约国政府间采取有效措施,加强贸易控制来切实保护濒危野生动植物物种,以保证其的持续利用和发展不会因国际贸易而受到影响,以进一步达到保护生物多样性的目的。

公约的主要内容包括25条条款及4个附件,针对不同种类野生动植物物种的濒危程度,对其国际贸易采取不同的控制办法。公约的附件一、二、三列入了缔约国认为面临灭绝或濒临灭绝的物种,规定了不同的管制措施,并禁止违反这些措施进行野生动植物的国际贸易;附件四规定了许可证的内容及样式。根据公约的规定,附件一应包括所有受到和可能受到贸易的影响而有灭绝危险的物种。这些物种的标本贸易必须加以特别严格的管理,以防止进一步危害其生存,并且只有在特殊的情况下才能允许进行贸易。例如类人猿、猩猩、大熊猫、兰花、仙人掌类等。对附录一所列物种进行贸易,贸易者必须事先获得出进口国的双重许可。一方面出口国的科学机构认为“此项出口不致危害该物种的生存”以及出口国的管理机构确认“该标本的获得并不违反本国有关保护野生动植物的法律”,同时“任一出口的活标本会得到妥善装运、尽量减少伤亡、损害健康,或少遭虐待”,由此获得出口许可证;另一方面进口国的科学机构认为“此项进口的意图不致危害有关物种的生存”并确认“该活标本的接受者在笼舍安置和照管方面是得当的”,同时管理机构确认“该标本的进口,不是以商业为根本目的”,由此获得进口许可证。附录二应包括所有那些目前虽未濒临灭绝,但如对其贸易不严加管理,以防止不利其生存的利用,就可能变成有灭绝危险的物种及必须加以管理的其他物种。如所有未列入附件一的猴类、海豚、西洋参、沉香等。对这一类的物种,公约仅要求事先获得出口许可证,没有要求提交进口许可证。出口国只有在其科学机构认为“该标本的出口不致威胁该物种的生存”,及管理机构确认“该标本的获得并不违反本国有关保护野生动植物的法律”及“任一出口的活标本会得到妥善装运,尽量减少伤亡、损害健康,或少遭虐待”后,才可以授予出口许可证。附录三应包括任一成员国认为属其管辖范围内,应进行管理以防止或限制开发利用,而需要其他成员国合作控制贸易的物种。对这部分的物种进行贸易,必须事先获得出口许可证。由出口国管理机构确认“该标本的获得不违反该国保护野生动物的法律”及其“任一活标本会得到妥善装运,尽量减少伤亡、损害健康,或少遭虐待”,由此发给出口许可证。同时,附录三所列物种的任何标本的进口,都应事先交验原产地证明书。

公约设立的机构有缔约国大会和秘书处。缔约国大会每两年召开一次会议,如果有超过1/3的成员国请求,可以举行特别会议。大会的职责是检查受保护物种的恢复和养护的进展情况,并酌情修改本公约附录。秘书处设在瑞士洛桑,职责是监督公约的实施,定期出版并向成员国分发附录一、附录二、附录三的最新版本,以及有助于识别这些附录中所列物种标本的任何情报;向成员国会议提出有关工作报告和执行本公约情况的年度报告,以及会议上可能要求提供的其他报告;为执行本公约的宗旨和规定而提出建议,包括科学或技术性质情报的交流等等。

《濒危野生动植物种国际贸易公约》作为保护濒危野生动植物的国际性条约,对有效控制和规范全球野生动植物国际贸易活动有积极作用,同时也是国际社会为促进自然资源可持续发展和利用的有效地多边贸易控制机制,对自然资源的保护和利用起着重要的作用。在公约生效以后,各成员国针对公约所列物种的管制措施,纷纷制定相关的国内法律和规章,一定程度上遏制了野生动植物国际贸易的泛滥,对减缓一些物种的灭绝起到了重要作用。

(二)《生物多样性公约》

生物多样性保护是国际社会关注的问题之一,1992年在巴西召开的联合国“环境与发展大会”签署了《生物多样性公约》,于1993年12月29日生效。这是第一个全球性综合保护生物资源的公约。其序言里明确指出:“意识到生物多样性的内在价值,和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学价值,还意识到生物多样性对进化和保护生物圈的生命维持系统的重要性,确认保护生物多样性是全人类共同关切的问题,重申各国对它自己的生物资源拥有主权权利,也重申各国有责任保护它自己的生物多样性,并以可持久的方式利用它自己的生物资源……”公约确认了保护生物多样性是全人类的共同关切事项,保护和持续利用生物多样性对满足世界日益增加的人口对粮食、健康和其他需求至关重要,为此目的,国家、政府间国际组织及非政府部门之间有开展国际、区域及全球性合作的重要性和必要性,而通过合作,必定会促进和增强国家间友好关系,惠及人类和平。

公约的主要内容有以下几个方面:

1、明确规定了目标并界定了有关概念和术语。其第1条规定:“本公约的目标是按照本公约有关条款从事保护生物多样性、持续利用其组成部分以及公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益;实施手段包括遗传资源的适当取得及有关技术的适当转让,但需顾及对这些资源和技术的一切权利,以及提供适当资金。”从规定可以看出,公约的目标有三:一是保护生物多样性;二是持续利用其组成部分;三是公平合理分享由利用遗传资源而产生的惠益。按照公约第2条规定:“生物多样性是指所有来源的活的生物体中的变异性,这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体;这包括物种内、物种之间和生态系统的多样性。持续利用是指使用生物多样性组成部分的方式和速度不会导致生物多样性的长期衰落,从而保持其满足今世后代的需要和期望的潜力。”从公约的规定来看,生物多样性有三个方面的含义:一是物种遗传多样性;二是物种系统多样性;三是生态系统多样性。不过,“生物多样性并不是所有的生态系统、物种和遗传材料的简单相加,而是指它们之中和它们之间的变异性。保护生物多样性就是保护这种存在于生态系统、物种和遗传材料之中和之间的变异性或多样性。”

2、公约确认了各国对其生物资源所享有的主权权利及应承担的责任。公约第3条规定:“依照联合国宪章和国际法原则,各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利,同时亦负有责任,确保在它管辖或控制范围内的活动,不至于对其他国家的环境或国家管辖范围以外地区的环境造成损害。” 按照这一规定,一方面保护生物多样性与主权国家根据本国法律开发和利用其生物资源的权利并行不悖;另一方面,国家又要保证在其管辖区内的活动不能危害其他国家或地区的环境,各国有责任保护他们的生物多样性并以可持续的途径利用其生物资源。

3、关于保护和持续利用生物资源和生物多样性的基本措施。按照公约规定,这些措施主要包括:第一,制定有关保护和持续利用生物多样性的国家战略、计划或方案,尽可能并酌情将生物多样性的保护和持续利用订入有关的部门或跨部门计划、方案和政策内。第二,查明并监测对保护和持续利用生物多样性至关重要的生物多样性组成部分;查明对保护和持续利用生物多样性产生或可能产生重大不利影响的过程和活动种类,并通过抽样调查和其他技术,监测其影响。第三,就地保护。建立保护区系统或需要采取特殊措施以保护生物多样性地区,管制或管理保护区内外对保护生物多样性至关重要的生物资源,以确保这些资源得到保护和持续利用。第四,移地保护。在生物多样性组成部分的原产国采取措施移地保护这些组成部分及在遗传资源原产国建立和维持移地保护及研究植物、动物和微生物的设施。第五,生物多样性组成部分的持续利用措施,不仅在国家决策过程中考虑到生物资源的保护和持续利用,还要采取有关利用生物资源的措施,以避免或尽量减少对生物多样性的不利影响,同时保护并鼓励那些按照传统文化惯例而且符合保护或持续利用要求的生物资源习惯使用方式,并在生物多样性已减少的退化地区支助地方居民规划和实施补救行动,鼓励其政府当局和私营部门合作制定生物资源持续利用的方法。第六,研究和培训。在查明、保护和持续利用生物多样性及其组成部分的措施方面建立和维持科技教育和培训方案,并为该教育和培训提供资助以满足发展中国家的特殊需要。第七,公众教育和意识。促进和鼓励对保护生物多样性的重要性及所需要的措施的理解,并通过大众传播工具进行宣传和将这些题目列入教育大纲;酌情与其他国家和国际组织合作制定关于保护和持续利用生物多样性的教育和公众意识方案。

4、公约确认了发达国家对发展中国家的团结协助义务。公约在序言中首先指出:“承认提供新的和额外的资金和适当取得有关的技术,可对全世界处理生物多样性丧失问题的能力产生重大影响,进一步承认有必要订立特别的条款,以满足发展中国家的需要,包括提供新的和额外的资金和适当取得有关的技术,注意到最不发达国家和小岛屿国家这方面的特殊情况,承认有必要大量投资以保护生物多样性,而且这些投资可望产生广泛的环境、经济和社会惠益;认识到经济和社会发展以及根除贫困是发展中国家第一和压倒一切的优先事务……”那么发达国家如何实现其团结协助义务呢?按照公约的规定包括财政援助和技术转让两个方面。在财政援助方面,公约第20条第2款规定:“发达国家缔约国应提供新的额外的资金,以使发展中国家缔约国能支付它们因执行那些履行本公约义务的措施而承担议定的全部增加费用,并使它们能享受到本公约条款产生的惠益;……”在技术转让方面,公约第16条第1款规定:“每一缔约国认识到技术包括生物技术,且缔约国之间技术的取得和转让均为实现本公约目标必不可少的要求,因此承诺遵照本条规定向其他缔约国提供和或便利其取得并向其转让有关生物多样性保护和持续利用的技术或利用遗传资源而不对环境造成重大损害的技术。”基于为共同实现公约目标的目的,公约进一步规定,技术的取得和向发展中国家转让,应按公平和最有利条件提供给予便利,包括共同商定时,按减让和优惠条件提供或给予便利。而发展中国家缔约国有效地履行其根据公约作出的承诺的程度将取决于发达国家缔约国有效地履行其根据公约就财政资源和技术转让作出的承诺,并将充分顾及经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家缔约国的最优先事项这一事实。

5、公约还规定了遗传资源的获取和惠益共享。公约第15条第1款规定:“确认各国对其自然资源拥有的主权权利,因而可否取得遗传资源的决定权属于国家政府,并依照国家法律行使。”公约要求缔约各国应创造条件,便利其他缔约国取得遗传资源用于无害环境的用途。遗传资源的取得须经提供该遗传资源的缔约国事先知情同意,获得批准,并按照共同商定的条件进行操作。公约还要求,每一缔约国使用其他缔约国提供的遗传资源从事开发和进行科学研究时,应力求这些缔约国的充分参与,并酌情采取立法、行政或政策性措施,以期与提供遗传资源的缔约国公平分享研究和开发此种资源的成果以及商业和其他方面利用此种资源所获的利益。

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