（三）广电媒体播放广告的特别规范
虽然广告经营是传媒产业运作的一个重要组成部分，但是正如本书一直强调的那样，传媒的双重属性决定了其在重视经济效益的同时，也要重视社会效益。为了保证广播电视广告的正确导向，规范广电媒体的广告播放行为，加强广播电视广告的管理，国家有关部门出台了一些对广电媒体播放广告的特别规定。如国家广电总局2003年颁布的《广播电视广告播放管理暂行办法》、2004年颁布的《关于严禁有线电视网络机构在节目转播中插播广告的通知》、2006年颁布的《关于整顿广播电视医疗资讯服务和电视购物节目内容的通知》等。
根据上述规定，广电媒体播放广告需要遵循以下规定（以下不包括对广告内容的规定）：（1）广播电台、电视台每套节目中每天播放公益广告的数量不得少于广告总播出量的3％。广播电台、电视台每套节目每天播放广播电视广告的比例，不得超过该套节目每天播出总量的20％。其中，广播电台在11：00至13：00之间、电视台在19：00至21：00之间，其每套节目中每小时的广告播出总量不得超过节目播出总量的15％，即9分钟；（2）播放广播电视广告应当保持广播电视节目的完整性，除在节目自然段的间歇外，不得随意插播广告。除19：00至21：00以外，电视台播放一集影视剧(一般为45分钟左右)中，可以插播一次广告，插播时间不得超过2.5分钟；（3）播放广播电视广告应当尊重大众生活习惯，不得在6：30至7：30、11：30至12：30以及18：30至20：00之间人们用餐时播放容易引起受众反感的广告，如治疗痔疮、脚气等类药品及卫生巾等卫生用品的广告；（4）有线电视网络机构在节目转播中不得插播任何形式的商业广告。
上述规定对规范整顿广播电视广告播放秩序，确保广电媒体广告的正确方向无疑起到了非常重要的作用。但笔者认为，上述规定的规范对象是所有的广电媒体，而在媒体实行分类管理的情形下，有关广告经营、播放的规定也应当区别对待。具体来说，对准公益性广播电台、电视台经营、播放商业广告的形式、内容以及时间等都要予以更加严格的限制，以突出其公益性的特征。
四、广告经营活动的监管
（一）行政监管
广告市场的有序经营离不开国家对广告经营活动的监管。国家通过对广告主体经营行为的监管，可以有效地规范广告市场主体的经营行为，及时发现并纠正广告经营过程中的不规范行为，并及时查处、严厉打击广告市场中的违法行为，从而维护广告市场秩序，维护广告主、广告经营者、广告发布者和消费者的合法权益，促进广告市场健康、有序地发展。根据《广告法》的规定，我国的广告监督管理机关是县级以上人民政府工商行政管理部门，其对广告经营活动的监管主要体现在对广告经营者经营资格的监管、广告内容的监管、具体经营活动的监管等方面，对于违反前述法律规定的广告经营行为，广告监管管理机关有权予以查处并课以公开更正、停止发布广告、罚款、没收广告费或停止广告业务等行政处罚。此外，对于发布广告的媒体，其广告的刊登、播放等还要受到相应行业主管部门的监管。
（二）自律监管
在国家行政机关的监管之外，《广告法》还确立了广告经营单位对其设计、制作、代理、发布的广告进行审查的法定，由此确立了广告活动主体的自律监管制度。国家工商行政管理总局2004年颁发的《关于广告审查员管理工作若干问题的指导意见（试行）》对此予以了明确的规定。根据该意见，广告经营单位要健全广告审查管理制度，配备符合广告审查工作要求的广告审查员。广告审查员应当对广告创意稿、广告设计定稿及制作后的广告品、代理或者待发布的广告样件进行审查，对于经广告审查机关审查的广告中存在的违反广告管理法规的问题，广告审查员应当签署不同意代理、发布的书面意见，并及时向工商行政管理机关报告，也可以同时向该审查机关提出意见。
五、目前我国广告管理体制存在的问题及完善
（一）目前广告管理体制存在的问题
虽然现行的广告管理体制在一定程度上对广告内容是否符合法定的发布标准起到了把关作用，客观上对规范市场秩序、减少违法广告发生、保护消费者的利益起到了很大的积极作用，但受我国广告业发展水平和广告经营机制、管理体制等因素的制约，我国广告管理体制不可避免地存在一些问题，主要体现在以下两个方面：
1.广告经营者、广告发布者的广告自查制度的缺陷
如前所述，根据目前《广告法》的规定，广告经营者、广告发布者在承接具体广告业务时，应当依据法律、行政法规查验有关证明文件，核实广告内容。对内容不实或者证明文件不全的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布。这种由广告经营者、广告发布者对广告内容进行自律审查的制度，虽然在一定程度上有效地保障了广告内容的真实、合法，但其缺陷也显而易见。主要表现在以下几个方面：其一，广告经营者、广告发布者既是广告活动的组织者、参加者，又是广告的审查者，即广告经营、发布和广告审查集于一身，而受经济利益的驱使，在广告审查时，往往把关不严或不能严格审查，致使虚假的或违法的广告得以出笼；其二，广告经营者和发布者同属广告审查者，彼此职责不清、责任不明，一旦出现虚假的或违法的广告，到底应由谁来负责，无法界定；其三，广告主每委托一家广告经营者设计、制作、代理其广告业务，或在每一家广告媒介上刊播广告，其广告都必须接受相应的广告经营者或广告发布者的审查，致使广告审查变得多头分散和重复，让广告主不堪重负；其四，一方面由于广告涉及面广，一些涉及技术、性能、质量等内容的广告难以进行实质性审查，审查的准确性难以保证。另一方面由于熟悉广告管理法规的广告审查人员比较匮乏，因此广告审查的法律水准难以保证。
2.广告行政审查存在的局限
目前我国的广告行政审查的局限性主要表现在两个方面：其一，事先审查的对象设置不合理。目前，我国行政审查仅针对特定的商品或服务，即药品、医疗器械、农药、兽药、社会力量办学等少数种类的商品和服务广告。而对社会反映较大、与人民群众利益密切相关、数量较大的儿童产品、妇女卫生用品、房地产、保健食品、化妆品、金融产品等方面的广告均未被纳入事先审查范畴。这不能不说是当今违法广告泛滥的原因之一；其二，有关广告事先行政审查的法规规范不完善。纵观我国广告事先行政审查制度及配套法规，我们不难发现：一方面，对违法制作、发布广告的广告经营者和广告发布者的处罚力度不强。另一方面，对广告行政审查工作人员渎职而使违法广告得以通过审查如何处罚，尚缺乏明确规定。这些都会直接影响到广告审查工作的质量；其三，由有关行政主管部门审查其下属企业的广告，由于二者存在的行政隶属关系和难以割舍的千丝万缕的联系，容易造成审查过程难以依法进行或审查结果的“审而不查”。在我国广告管理体制上不健全的情况下，广告审查的这种“审而不查”对社会、对广告行业和消费者的危害都是非常巨大的。
（二）我国广告管理体制的完善
为有效解决上述问题，我们必须改革现有的广告管理体制，完善广告监督体系。笔者认为，目前应当从以下两个方面入手：
1.建立独立广告审查制度
所谓独立广告审查制度，即建立一个独立于广告经营单位和国家行政机关的，专门从事广告审查的第三方审查机构。第三方广告审查机构在许多国家都存在，例如，成立于1974年的日本JARO（Japan Advertising Review Organization）是日本专门从事广告审查的第三方机构，它是日本内阁总理府（公正交易委员会）及经济产业省认可的社团法人机构，由广告主、媒体、广告公司、广告制作公司等广告关联企业以会员制形式组成。被认为是日本广告监管体系的重要组成部分，是日本广告监管体系臻于完善的最重要的成果之一。第三方广告审查制有利于加强广告行业的自律监管，防止违法广告的产生，值得我国借鉴。
（1）独立广告审查机构的设立
独立广告审查机构应该在广告监督管理机关的指导和监督下，由广告协会、广告经营单位、有关的专业技术部门和学术界代表及专家共同组成。该机构的性质主要体现在以下两个方面：其一，该机构是一个服务机构，即面向广告经营主体提供广告内容的审查服务，而并非行政管理机构；其二，该机构具有独立的地位。所谓独立的地位是指该广告审查机构的设置和审查工作的开展应该具有相对的独立性，行政管理部门在为广告审查机构及其审查工作定位时，不能将其纳入广告管理机关的行政管辖范围，不能直接领导其工作。而只能通过监督和指导的方式对其广告审查工作进行管理。这样，广告管理机关虽然不直接对广告进行审查，但却可以通过监督和指导广告审查机构的工作、控制广告审查环节，将广告管理工作扩展到广告发布前，使广告管理机关此前对广告单一、被动的事后监督变为包括事前、事中和事后全过程运行机制的管理，从而避免因行政干预或受经济利益的驱使而对广告的“审而不查”。
（2）独立广告审查机构的地位
立法部门应该通过立法赋予广告审查机构审查广告的职能，规定通过广播、电视、电影、报纸、杂志和网络等媒体刊播的任何广告，都必须有相应的广告审查机构审查。它所出具的决定文件具有法律效力，广告活动主体都应无条件地服从。一则广告一旦通过广告审查机构的审查，就可以凭借其出具的广告审查合格决定，在一定时期内在全国相应的媒体上刊播；反之，任何媒体都不能刊播。同时，广告审查机构也应该本着对社会公众负责的态度，实施广告发布前的审查工作，以客观、公正、高效的服务态度树立自己在广告行业的权威性。
（3）独立广告审查机构的职责和法律责任
独立广告审查机构的职责包括事前监管和事后监管。事前监管，就是在广告刊播前，对广告的内容进行事先审查，从源头上防止虚假广告的发布。事后监管，就是在广告刊播后，对广告进行事后跟踪审查，发现有不当之处，及时调查并给广告主提出改进建议。但是，如果广告审查机构未依法审查广告或审查不严就出具相应的广告审查合格决定，致使虚假的或违法的广告得以刊出，对社会造成不良影响、对消费者的财产或人身造成伤害的，应分别根据不同情况，承担相应的行政、民事或刑事法律责任。
2.加强行业自律
加强行业自律即要发挥行业协会等自律组织在广告监管方面的重要作用。我国目前广告行业的自律组织是成立于1983年的中国广告协会。虽然该组织在国家工商行政管理总局的领导下，一直承担着抓行业自律，促行业发展的重要任务，但由于《广告法》未对广告行业组织的法律地位予以明确的规定，这使得其在具体开展广告监督工作时尚存在着许多制约。因此，有必要在《广告法》中明确广告行业组织的法律地位，并建立一套高效便捷的行业自律体系。政府应减少对广告市场行为的干预，充分发挥行业自律组织的作用，推动广告业自律机制的形成。
第五节 广告违法行为及其法律责任
一、广告违法行为
（一）广告违法行为概述
所谓广告违法行为，是指广告活动主体在广告经营活动中违反我国广告管理法律法规的行为。由于广告违法行为扰乱了广告市场秩序，损害了消费者的合法权益，故应当受到广告监督管理部门的查处并承担相应的法律责任。根据《广告法》等相关法律、法规的规定，广告违法行为主要包括以下几种情形：
1.违反广告经营的市场准入制度非法经营广告。即广告经营者、广告发布者不具有经营广告的资质而擅自承办广告业务。
2.广告内容违法。这主要包括：（1）发布违禁广告；（2）违法发布药品、医疗器械、农药、兽药广告以及烟酒广告；（3）发布新闻广告；（4）发布无合法证明或证明不全的广告；（5）发布其他内容不符合广告法律法规的广告，等等。
3.广告经营行为违法。这主要包括：（1）广告经营者、发布者在承办广告业务时，不履行应尽的审核义务；（2）广播电台、电视违反规定插播广告；（3）广告经营者、广告发布者未依法建立广告业务的承接登记、审核、档案管理制度；（4）广告主提供虚假证明；（5）不正当竞争行为，等等。由于广告经营中的不正当竞争行为较为复杂，对广告市场秩序的影响较大，故笔者将于下文详述。
