一、土地权属
根据土地的用途，我国将土地分为农用地、建设用地和未利用土地三类。农用地是指直接用于农业生产的用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用土地是指农用地和建设用地以外的土地。
（一）土地所有权
1.土地所有权的概念
土地所有权是土地所有者依法对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。我国实行的是土地的社会主义公有制，全部土地分属国家（即全民）和劳动群众集体所有，只有国家和劳动群众集体才享有对土地的所有权。
2.国家土地所有权
根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，国家对下述范围内的土地享有所有权：①城市市区的土地；②农村和城市郊区土地中依法没收、征收、征购、收归国有的土地；③依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》等相关法律规定不属于集体所有的林地、荒地、滩涂以及其他土地；④国家依法征用的土地；⑤农村集体经济组织全部转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地、草地；⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
国有土地的所有权由国务院代表国家行使，其他任何单位和个人都不得侵占、买卖或以其他形式非法转让国有土地。国有土地范围大、数量多，国家不可能也没必要将所有的土地归自己使用。所以，《土地管理法》进一步规定，国有土地除国家自己使用外，其使用权还可以通过出让、划拨等方式转让给其他单位或个人。
3.集体土地所有权
在我国，享有集体土地所有权的只能是农民集体，它可分为村农民集体所有权和乡（镇）农民集体所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会（村民小组）经营、管理；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。
《土地管理法》及有关法规规定，农民集体享有所有权的土地范围如下：①农村和城市郊区中除法律规定属于国家所有以外的全部土地；②农村的宅基地和自留地、自留山；③乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地等。
农村集体经济组织可以对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利，也可依法转让、抵押和租赁。
4.土地所有权的确定和确认
《土地管理法》规定，国家依法实行土地登记发证制度，依法登记的土地所有权受法律保护，任何单位和个人都不得侵犯。农民集体所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认其所有权。当公共利益需要时，如修桥、修路、建水库、机场等，国家可以征用集体所有土地，将其变为国有，但必须依法给予补偿。
（二）土地使用权
1.土地使用权的概念
土地使用权是指土地使用人根据法律、合同的规定，在法律允许的范围内，对国家或集体所有的土地所享有的占有、使用、一定收益和限定范围内进行处分的权利。它是从土地所有权中分离出来的一项权利。
2.土地使用权的取得
《土地管理法》规定，国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或个人使用。
土地使用者可以通过国家依法出让、划拨，其他土地使用权人依法转让、继承、获取地上建筑物所有权等方式取得国有土地的使用权。国有土地也可由单位或个人承包，用以进行种植业、林业、畜牧业、渔业等生产。
农民集体所有的土地使用权可依法通过承包、转让、继承等方式取得。集体经济组织的成员可承包本单位所有的土地，进行种植业、林业、畜牧业、渔业等生产，承包经营期限为30年，其土地承包经营权受法律保护。农民集体所有的土地要承包给本集体经济组织之外的单位或个人经营的，须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。农民还可依法取得宅基地、自留山、自留地的使用权。
3.土地使用权的确定和确认
《土地管理法》规定，单位和个人依法使用的土地，须经县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认其使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的发证机关，由国务院确定。农民集体所有的土地，依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认其建设用地使用权。林地、草原、水面、滩涂的使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。
未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护、管理。
二、建设用地
1.建设用地的概念
建设用地是指建造构造物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。建设用地包括土地利用总体规划中已确定的建设用地和因经济及社会发展的需要，由规划中的非建设用地转成的建设用地。前者可称为规划内建设用地，后者则可称为规划外建设用地。
2.规划内建设用地
土地利用总体规划内的建设用地，可用于进行工程项目建设。我国土地分属国家和农民集体所有，所以又有国家所有的建设用地和农民集体所有的建设用地。
（1）农民集体所有的建设用地只可用于村民住宅建设、乡镇企业建设和乡（镇）村公共设施及公益事业建设等与农业有关的乡村建设，不得出让、转让或出租给他人用于非农业建设。
（2）对于规划内建设用地，而现在实为农用地的土地，在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，由原批准土地利用总体规划的机关审批，按土地利用年度计划，分批次将农用地批转为建设用地。在为实施城市规划而占用土地时，必须由市（县）人民政府按土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，分批次上报给有批准权的人民政府，由其土地行政主管部门先进行审查，提出意见，再经其批准后，方可实施。为实施村庄、集镇规划而占用土地的，也须按上述规定报批，但报批方案中没有征收土地方案。在已批准的农用地转为建设用地的范围内，具体建设项目用地可由市（县）人民政府批准。
（3）具体建设项目需占用国有城市建设用地的，其可行性论证中的用地事项，须交土地行政主管部门审查并出具预审报告；其可行性报告报批时，必须附具该预审报告。在项目批准后，建设单位须持有关批准文件，向市（县）人民政府土地行政主管部门提出用地申请，由该土地行政主管部门审查通过后，再拟定供地方案，报市（县）人民政府批准，然后由市（县）人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。
3.规划外建设用地
土地利用总体规划中，除建设用地外，土地还分为农用地和未利用土地。将国有未利用土地转为建设用地，按各省、自治区、直辖市的相关规定办理，但国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，须报国务院批准。但是，将农用地转为建设用地，对于耕地稀缺的我国来说，就会严重影响国民经济的发展和社会的稳定，也与我国切实保护耕地的基本国策不符。因此，《土地管理法》对此作了严格的限制，也规定了严格的审批程序：①省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程，大型基础设施建设项目和国务院批准的建设项目的用地，涉及农用地转为建设用地的，须经国务院批准；②其他建设项目的用地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
4.临时建设用地
临时建设用地，是指因建设工程项目施工和地质勘察需要，经土地行政主管部门批准，而临时使用的国有土地或者农民集体所有的土地。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划主管部门同意。
根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定，临时建设用地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同约定支付临时使用土地补偿费。临时建设用地期限一般不超过2年。其中，在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用权限内拆除。
临时建设用地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。
三、土地征用程序
（一）土地征用程序的概念
土地征用程序是指国家征用集体土地所必须遵循的条件和步骤。土地征用行为是国家权力的行使行为，通过法律程序来对国家权力进行限制，从而防止国家权力的滥用是国际社会的普遍做法。我国对土地征用行为的法律规定主要出自各类行政法律规范，同时，由于土地征用行为涉及公民的财产权利，因而也要受到民事法律规范的约束。国家权力仅在有限的范围内行使。只有遵循了土地征用程序的土地征用行为才能达到合理利用土地的目的。
（二）土地征用程序
一般而言，土地征用需要经过以下程序：
（1）市、县人民政府按照城市规划拟定的土地征用方案。城市规划是城市土地征用的基本依据，各级人民政府都必须遵循城市规划来拟定土地征用方案。土地征用是国家将集体土地所有权转化为国有土地所有权的行为，这种行为由于关系到宪法所确定的所有制原则，因而应该受到严格的宪法限制，该种权力应该由各级国家权力机关来行使。
（2）市、县人民政府拟定土地征用方案要符合法定的形式要件和实质要件。就形式要件而言，即形式上要符合行政程序法的要求以便能够发生法律效力，而土地征用方案的实质要件是指拟定的土地征用方案所包含的内容应该使得审查机关了解土地征用的基本情况，至少应该包括以下内容：①征用集体土地面积；②被征用土地位置；③被征用土地的权属情况；④被征用土地补偿标准；⑤被征用土地其他费用标准；⑥补偿方案。
另外，土地征用方案应当按照土地管理法的规定对被征用的土地情况及补偿情况进行详细的分类描述，例如对土地分类为耕地、林地、园地、牧草地、交通用地、村庄用地、工矿用地、未利用土地等，对补偿分类为青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、耕地占用税、土地复垦费、耕地开垦费、临时用地补偿费、征地管理费、不可预见费等内容。
（3）对土地征用方案进行审查批准。对土地征用方案进行审查批准是由省级以上人民政府或者省级人民政府授权的市、自治州人民政府来完成的。首先，由有审查批准权的人民政府的土地行政主管部门对土地征用方案进行审查；其次，经过审查后，该土地行政主管部门提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。这就是说，对土地征用方案的审查权和批准权是由土地行政管理部门和人民政府分别享有的。虽然土地行政管理部门是人民政府的工作部门，但土地行政管理部门享有独立的行政权力，因而也就负有独立的行政责任。人民政府批准前也需要独立地对土地征用方案进行审查，但这种审查只是形式审查而不是实质审查。
（4）被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施、公告。土地征用方案经过有批准权的人民政府批准后即对执行该方案的组织即被征用土地所在地的市、县人民政府发生法律效力。市、县人民政府应当对土地征用方案进行公告，其内容大体上与拟定的土地征用方案的内容一致，但需以人民政府征地的名义并且指出有批准权的人民政府批准该方案的文件名称以及所依据的法律法规，还需要提醒土地所有权人和使用权人进行土地征用补偿登记以及公告发生以后权利人在其土地上从事建设行为的后果、不进行土地权利登记的后果。
四、国家征收土地
1.建设用地申请
建设用地分为建设项目用地和按批次报批的建设用地。建设项目用地由建设单位提出申请；按批次报批的建设用地是指市、县人民政府为了实施城市、村庄和集镇规划，统一将土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地内的部分农用地转为建设用地，这种建设用地由市、县人民政府直接拟定各类用地方案上报审批，而没有具体的申请人。
（1）建设项目用地预审。建设单位在建设项目可行性研究论证时，应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出预申请。土地行政主管部门依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。
（2）建设项目用地申请。建设项目被批准后，建设单位持有关文件、材料向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请。
2.拟定用地有关方案
对于建设项目用地申请，市、县土地行政主管部门认为材料齐全、符合条件的，应当受理，并按规定编制建设项目用地总说明书，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，经同级人民政府审核同意后报上一级土地行政主管部门审查。上报时同时附建设项目用地呈报说明书。
城市、村庄和集镇建设用地内按批次上报的建设用地，直接由市、县人民政府土地行政主管部门编制建设项目用地呈报说明书，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案（村庄、集镇内农民乡镇企业、公共设施和公益事业、宅基地使用本集体土地不拟定征用土地方案），经同级人民政府审查同意后，报上一级土地行政主管部门审查。
3.建设用地审查
建设用地审查是建设用地管理的重要环节，是法定的土地行政主管部门的重要职责。有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，5日内报同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府土地行政主管部门审查。其中省级人民政府对上报国务院的材料的真实性、合法性负责。
省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用，国务院批准征收土地的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用方案后，应当将批准文件和下级土地行政主管部门上报的材料一并报国务院土地行政主管部门审查。其中省级人民政府对上报国务院的材料的真实性、合法性负责。
有批准权的人民政府土地行政主管部门自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案之日起30日内审查完毕，并报同级人民政府批准。
4.建设用地批准
按照《土地管理法》规定，建设用地由人民政府批准。各级人民政府根据用地项目和占用土地类别的不同分别行使批准权。
（1）农用地转用审批。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，国务院批准的项目占用土地，涉及农用地转用的，由国务院批准；直辖市、省会（自治区首府）城市、百万人口以上城市和国务院指定的城市为实施规划按批次上报的农用地转用的，由国务院批准；其他建设占用土地涉及农用地转用的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，经省级人民政府授权，村庄、集镇为实施村镇规划按批次上报农用地转用的，可以由设区的市和自治州人民政府批准。
（2）征收土地审批。征收基本农田、基本农田以外的耕地35公顷以上的，其他土地70公顷以上的，由国务院批准；除此之外，都由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，征地与农用地转用批准权相同的，同时批准；不一致的，分别批准。
（3）使用存量建设土地的批准。在已经农用地转用审批的城市、村庄、集镇建设用地区内，具体建设项目由市、县人民政府批准；使用现有建设用地的，一般由市、县人民政府批准，特殊情况下按省、自治区、直辖市的规定报上级政府批准。
（4）使用国有未利用土地的批准。国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，由国务院批准；其他项目用地的批准权由省、自治区、直辖市规定。
（5）有关方案的批准。农用地转用方案按照农用地转用批准权批准时，耕地补充方案一并批准；批准征地方案时，供地方案一并批准；不涉及征收土地时，供地方案与农用地转用方案一并批准。
5.有关方案的实施
农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经人民政府批准后，由同级土地行政主管部门将批准文件发出，下达到市、县人民政府组织实施。
五、国有建设用地的取得与收回
国有建设用地包括属国家所有的建设用地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准，国有建设用地可通过有偿使用和划拨两种方式交由建设单位使用。
（一）土地使用权划拨
1.土地使用权划拨的概念
《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者交纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用权限的限制。
土地使用权的划拨有两种形式：一是土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用，这主要是国家所划拨的土地。二是将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用。
2.土地使用权划拨的范围
根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》的有关规定，划拨土地使用权的范围限于：
（1）国家机关用地和军事用地。
（2）城市基础设施用地和公益事业用地。
（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。
（4）法律、行政法规规定的其他用地。
划拨土地使用权依照法律规定也可以进行转让、出租或者抵押。但是，划拨土地使用权的转让、出租所得收益或者抵押拍卖所得价款，应当按照法律的规定，上缴国家或者优先用于缴纳土地使用权出让金。
3.划拨土地使用权的特征
划拨土地使用权具有行政性、无偿性和无期性。因此，应当严格限于公益目的和国家重点工程，并不得随意转让、出租或者抵押。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条对此有明确规定。也就是说，划拨土地使用权被排除在交易之外。
（二）土地使用权出让
1.土地使用权出让的概念
出让土地使用权，是指土地使用者以向国家支付土地使用权出让金而原始取得的，并有出让年限的固有土地使用权。
2.土地使用权出让的法律限制
我国对土地使用权出让采取国家垄断经营的方式，即由国家垄断土地的一级市场，其目的在于加强政府对土地使用权出让的管理，保证土地使用权出让有计划、有步骤地进行。
（1）土地使用权出让的批准权限。《中华人民共和国土地管理法》规定，土地使用权出让的批准权限为：凡征用基本农田或基本农田以外的耕地35公顷以上的，或其他土地70公顷以上的，由国务院批准。除此之外的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
政府对出让土地使用权的批准不仅仅是对土地使用权出让面积的批准，实际上是对整个出让方案的批准。因为在审批过程中，政府必须对出让方案所涉及的出让地块的用途、年限和其他条件等一并进行审查。所以，出让方案应当由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理等部门共同拟定。
（2）土地使用权出让的宏观调控。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟定年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。这是国家对土地使用权出让实行总量控制和宏观调控的重要的法律规定。根据这一规定，各级政府必须将出让土地使用权的总面积严格控制在下达的指标之内。
3.土地使用权出让的取得方式
根据《城市房地产管理法》第12条的规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。但是，协议出让土地使用权的出让金不得低于国家规定所确定的最低价。在国土资源部2002年7月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中，又提出了一种新的公开出让方式，即挂牌出让方式。
4.土地使用权出让的最高年限
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
（1）居住用地70年。
（2）工业用地50年。
（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年。
（4）商业、旅游、娱乐用地40年。
（5）综合或者其他用地50年。
将土地使用权出让最高年限按不同用途分别定为50年、70年，主要是考虑土地收益，其次是考虑地上房屋的折旧期一般都在50年左右，即土地使用期届满时，房屋残值已所剩无几。
用者未申请续期或者虽申请续期但按国家有关规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。
5.土地使用权出让合同
根据《土地管理法》和《城市房地产管理法》及有关规定，土地使用权出让，应当由政府土地管理部门与土地使用者签订书面出让合同。土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。未按照合同约定支付的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。
土地使用者应当按照土地使用权出让合同的约定和城市规划的要求使用土地，需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和城市规划行政主管部门的同意，签订变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。
（三）国家建设用地使用权的收回
（1）收回土地使用权的法定条件。主要有：①为公共利益需要使用土地的；②为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的；③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；④因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
（2）收回土地使用权的程序。主要有以下程序：①收回土地使用权必须经依法批准。收回土地使用权必须经原批准用地或有批准权的人民政府批准，所谓有批准权的人民政府是指现行法律规定有权批准占用该收回土地的人民政府；②造成损失应当赔偿。因为公共利益和为实施城市规划进行旧城区改建而收回国有土地使用权的，或因乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要收回集体土地使用权的，若使用者无过错，由此造成的损失，国家或集体土地所有者应当给予适当补偿。
