当前，我国农村普遍实行的是家庭联产承包责任制，作为集体财产的土地以一定方式承包给农户家庭经营。2002年8月，全国人大颁布了《农村土地承包法》，对农村土地承包的原则和程序、承包期限、发包方和承包方所拥有的权益及责任、承包地流转的方式等都做了比较细致的规定。但《土地承包法》仍没有从法律上明确土地承包经营权的法律性质，对农民权益的保护仍存在很多漏洞。村集体经济组织或村民委员会成员在土地承包及经营活动中以权谋私，侵占村民权益的现象时有发生；村集体以外政治组织和势力侵占农民权益的可能性仍然存在；由于土地征用不规范，土地市场增值收益农民很难得到等等。以上这些现象的发生归根结底是出于在法律上农民对土地没有所有权，无法对抗各级政府和部门的强征、强收。目前的农村土地制度须进一步改革。按现有承包格局，国家应发给农民土地产权证书，允许农民对其承包的土地进行转让、租赁、继承及抵押，从根本上保障农民权利。
（2）推进农村税费改革，最终取消农业税费。
当前正在进行的农村税费改革，对缓解农民负担起到了积极作用，但要彻底减轻农民负担、增加农民收入，最根本的措施是取消农业税费。农民是我国最大的弱势群体，收入很低，对低收入者征税不符合公平与效率原则；我国农业比较落后，受重工轻农发展战略的支配，长期以来，农业一直处于被剥削的地位，取消农业税有利于增加农业内部的资金积累，有利于农业、农村经济的发展。同时，取消农业税，可以使所有对农民强行征收的不合理费用无便车可搭，从而有效地杜绝针对农民的乱收费问题。当然，取消农业税费后，对以农业税费作为重要资金来源的农村全民义务教育和乡村财政收入会产生很大影响。作为支撑农村全民义务教育的现行的教育附加费必须由新的可靠的税源来替代，让农民负担这部分费用是不合理的。乡村组织的正常运转需要一定的财政支出，一方面应调整国家财政支出的结构，把一些不必要的开支转用于乡镇财政补贴；另一方面，要坚决裁减乡村冗员。
（3）加快政府机构改革，转变政府职能，加强政府对农村服务的功能。
向农民乱收费、乱集资、乱摊派和乱罚款，其实质是一种违背市场化改革方向的超经济强制行为，是政府职能的异化。切实转变政府职能，合理确定政府干预的内容、范围、力度，精简富余人员，转变机关工作作风，规范行政行为，实现政府管理过程的程序化、公开化和法制化，理顺各种权力关系，强化权力机关间的相互制约和监督，可以有效防范滥用职权产生腐败，是减轻农民负担、维护农民利益的需要，更是建立社会主义市场经济体制的要求。转变基层政府职能，关键是树立服务意识，做农民做不了或做不好的事情。政府要通过各种方式，及时向农民提供农产品市场信息，搞好农资、农机、农技等社会化服务；鼓励和扶持各类专业协会和农民经纪人的发展，促进产销衔接；要加大对农业基础设施的投资力度，重视农村教育和文化的发展，稳定和提高农业综合生产能力，促进农村经济、社会全面发展。
（4）改革户籍制度，消除农民与城镇居民的身份差别，允许农民自由进入城市。我国的户籍制度是传统计划经济的产物，同样是重工轻农、重城镇轻农村的政策安排，户籍制度及相应的福利待遇人为地把同一国家的公民划分为两类身份、地位不同的群体，农民只能生产、生活于农村，不能在城市工作、定居，农民的孩子也无权在城市上学，其他城里人可以享受的福利保障均与农民无关。这实际上是对农民的歧视，限制和剥夺了农民的发展机会，损害和侵占了农民利益。户籍制度将城乡分割，固化了二元社会结构，严重阻碍了农村城市化和城乡社会的协调发展。应采取措施，必要时以国家法律的方式取消户籍制，保障每一个公民都有权利在全国任何城市和地区就业和定居。
2．以市场为导向，促进农业结构调整
庆阳市农业经济结构比较单一，农业结构以种植业为主，种植业结构中粮食占的比重仍较大。2002年，种植业产值250317万元，占全市农业总产值336464万元的74％，种植业中粮食作物产值113540万元，占种植业总产值的45％，这种单一的农业经济结构制约了农民收入的增长。实现农业结构的战略性调整是增加农民收入的有效途径。调整农业结构要跳出"就农业论农业"的局限，要与深化农村财税体制改革、户籍制度改革、土地制度改革以及建立和完善农村社会保障体系等结合起来，要充分发挥农业产业化对农业结构调整的推动作用，并加快农村城镇化步伐，转移农业剩余劳动力，在农业结构的具体调整中，应"有所为，有所不为"，突出本区优势，引导农民逐步培育出支撑农村经济发展的特色产业。
庆阳市农村资源优势大多不利于从事以粮食为主的种植业，而有利于生产具有广阔市场需求潜力的农业土特产品及草畜果菜等。如黄花菜、白瓜子、红富士苹果、晋枣、曹杏、早胜牛、庆阳驴、环县滩羊、紫花苜蓿及药材、野味、杂果、杂粮等优质特色产品都有着大量生产的资源优势和技术条件，市场需求空间大，小商品完全可以形成大市场。要突破传统思想束缚，尽快把这一资源优势转化为经济优势。农业结构调整的总体方向应是。突出草畜产业发展，以优质特色产品为主体培育区域特色规模经济，大力发展相关产品的精深加工，延长产业链，实现农产品转化增值，拓宽农民增收领域。
3．发展非农产业，加快农村城镇化步伐，转移农业剩余劳动力
与发达农村地区相比，庆阳市农民收入低的主要原因是来自非农产业的收入很少。发展非农产业主要应发展劳动密集型的农产品加工业，特别是当地农业土特产品，具有外向型特征，有很大的发展潜力。实践证明，龙头企业加农户（或基地）的农业产业化经营模式是促进非农产业发展，增加农民收入的有效方式。要把非农产业的发展与农村城镇化结合起来，以工业化促进城镇化，通过城镇化为工业化的推进提供持续发展、高效运作的经济载体。农民数量过多也是导致农民收入低的主要原因，因此，尽快转移农业剩余劳动力，"减小分母"，增加农民人均经营规模，也是增加农民收入的直接措施。农村剩余劳动力的出路不外乎就地消化和异地转移，最主要的应是大力发展非农产业，实现农村工业化和城镇化。需采取措施，打破城乡分割的二元社会经济结构，发挥工业化进程中大城市对农村劳动力的吸纳功能，鼓励农业剩余劳动力外出打工还乡创业。
当然，对庆阳市农业剩余劳动力问题要做具体分析，如果以人均不足3亩的耕地判断，本区农业剩余劳动力数量确实很大。但考虑到北部山区和南部原区土地面积的差异及大多数山区"广种薄收"的实际，还有大量土地资源可供开发，在这些地区，"表业剩余劳动力"问题实质上是农业结构合理调整及农业劳动力资源合理配置的问题，因此，解决本区农业剩余劳动力问题要与当地农村经济发展结合起来，不能单纯依靠劳务输出解决。对人口密度较大的原区，要以向非农产业、向异地（包括本市山区）转移为主；在山区农村，要以调整农业生产结构和农村产业结构，就地消化为主，并尽可能吸收外地剩余劳动力，挖掘当地资源潜力，对需要异地输出的要实施"送出去，请回来"战略，引导"返乡民工"就地创业，促进当地农业、农村经济发展。
4．提高农民科技文化素质
