在土地宏观调控政策体系中，基于数量的土地宏观调控的实质是政府直接决定土地资源配置的方案，属于最具有行政性、命令性、效力也最为猛烈的调控方式。其中，土地用途管制政策是基于数量的土地宏观调控的主要政策手段，而土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地征收征用政策则是实施土地用途管制的基本政策工具。
6.1基于数量的土地宏观调控的原理
为了阐明基于数量的土地宏观调控的原理，本项研究首先将土地资源禀赋及相关经济活动作一些抽象和假设。
6.1.1市场配置和规划配置
我们首先以市场有效性即土地开发利用活动不存在外部性为前提，分析比较市场和规划两种方式在土地资源配置中的作用机制和效果。
市场配置和规划配置的不同之处是：在市场配置条件下，无论是农业用地，还是非农业建设用地，价格水平都是一样的；在规划配置条件下，农业用地和非农业用地的价格水平存在很大差异。
需要深究的是，从经济学的角度看，市场配置方案和规划配置方案孰优孰劣？我们以效用最大化为判断标准，对两个方案进行评判。
6.1.2市场失效与规划配置
前面分析了市场有效性前提下规划配置的无效性。事实上，市场并不总是有效的，在很多场合存在市场失灵。第2章分析土地利用活动中存在高度外部性，由此论证了当代中国转型发展进入地根经济特殊阶段的一般条件和特殊国情条件，并揭示了土地宏观调控的依据。
6.2土地利用总体规划和年度计划
《土地管理法》第四条第二款、第三款、第四款明确规定：国家编制土地利用总体规划，划定土地用途，将土地分农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
6.2.1土地利用总体规划
《土地管理法》第二十四条第一款规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”所谓建设用地总量控制，是指国家对建设项目乱占农用地、未利用地而实行的从总量上对建设用地的规模进行控制的制度。建设用地总量控制主要通过两种计划手段来实施：一种是土地利用总体规划的制定和实施；另一种是土地利用年度计划管理。只有列入计划范围，并不超出土地利用总体规划和土地利用年度计划确定的控制指标的建设项目，方可占用土地。
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济和社会条件，对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体布局和安排。土地利用总体规划的根本作用在于以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各行业的健康发展。
省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
土地利用总体规划实行分级审批。具体来说：（1）省、自治区、直辖市的土地利用总体规划一律报******审批。（2）省、自治区人民政府所在地的市的土地利用总体规划，首先应当报省、自治区人民政府审核；经省、自治区人民政府审核同意后再报******批准。（3）人口在100万以上的城市以及******指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报******批准。（4）除了上述几种情况外，其他土地利用总体规划应当逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。（5）乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
《土地管理法》规定：修改已经批准的土地利用总体规划，必须经原批准机关批准，即由哪一级人民政府审批的土地利用总体规划，由哪一级人民政府负责对规划的修改进行审批。未经原批准土地利用总体规划的机关批准，或者不是由原审批机关批准对土地利用总体规划进行的修改，一律没有法律效力。
6.2.2土地利用年度计划
土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。作为土地宏观调控的重要手段之一，近年来土地利用年度计划工作在我国土地管理中的地位日益突出。
2004年******《关于深化改革严格土地管理的决定》对加强土地利用年度计划管理提出了明确要求，规定“农用地转用的年度计划实行指令性管理”，同时明确，未取得土地利用年度计划指标，不得通过建设项目用地预审，不得批准建设项目用地。1999年国土资源部制定的《土地利用年度计划管理办法》，先后经过2004年、2006年两次修订，目前成为土地宏观调控的重要政策依据。
土地利用年度计划管理应当遵循下列原则：严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田；运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；建设占用耕地与补充耕地相平衡；优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地；城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。
土地利用年度计划指标包括：一是新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。二是土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。三是耕地保有量计划指标。其中，新增建设用地计划指标分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标。各地可以根据实际需要，在上述分类的基础上增设控制指标。
土地利用年度计划中，新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。耕地保有量计划指标依据******向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。
国土资源部会同国家发展和改革委员会，在省、自治区、直辖市和******有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案，上报******。经******审定后，下达各地参照执行。待全国人民代表大会审议通过国民经济和社会发展计划草案后，正式执行。
全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。新增建设用地计划指标只下达城镇村（包括独立工矿区）和由省及省以下审批、核准和备案的独立选址建设项目用地。******及国家发展和改革委员会等部门审批、核准和备案的独立选址重点建设项目，新增建设用地计划指标不下达到地方，在建设项目用地审批时直接核销。
县级以上地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用年度计划指标分解，经同级人民政府同意后下达。省级人民政府国土资源管理部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部备案。
省级人民政府国土资源管理部门在分解下达计划指标时，对******批准土地利用总体规划的城市，将中心城市的规划建设用地范围内新增建设用地计划指标单独列出。在分解下达城镇村建设用地计划指标时，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的原则，统筹城乡建设，合理安排城镇和农村建设用地，实现建设用地的总量控制。
土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。新增建设用地计划中城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点项目建设用地指标不得混用。没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究法律责任。土地开发整理补充耕地应当不低于土地开发整理计划确定的指标。
若因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中新增建设用地计划的，按规定程序报******审定。
县级以上地方人民政府国土资源管理部门建立土地利用计划管理信息系统，实行土地利用年度计划台账管理，在建设用地审批的规划审查过程中确认并根据批准情况及时核销计划，对计划执行情况进行登记和统计，并按月上报，作为计划执行跟踪和监督的依据。上级国土资源部门以实际发生的新增建设用地面积为依据，对下级计划执行情况进行年度评估和考核。
将每年的实际变更数和监测数据与计划下达数相对照，来考核各地的计划执行情况，并落实相应的惩罚措施。
6.2.3耕地特殊保护制度
我国对耕地实行特殊保护制度，包括耕地占用补偿制度、基本农田保护制度和农用地转用审批制度。
耕地占用补偿制度是指经国家有关部门批准用耕地进行非农业建设单位，应当按照“占多少，垦多少”的原则，负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，或者按照有关规定缴纳耕地开垦费，由有关部门组织开垦新的耕地。耕地占用补偿制度的执行，其根本目的就在于确保耕地总量不减少，实现耕地总量动态平衡。
国家实行以省、自治区、直辖市为考核单位的耕地总量动态平衡制度。
《土地管理法》第三十三条规定：省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由******责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由******土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地占用耕地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经******批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
《土地管理法实施条例》规定：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。
基本农田保护制度是将优质耕地划基本农田并加以特别保护的制度安排。根据《基本农田保护条例》及有关法规的规定，下列耕地应当划入基本农田保护区：经******有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；******规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。保护基本农田，对我国城乡居民农产品需求的满足和国民经济的发展有着重要意义。以省、自治区、直辖市为单位，划定的基本农田保护区应当占本行政区域内耕地的80％以上。
划定基本农田保护区的基本程序是：基本农田保护区规划的编制与报批；基本农田保护数量指标的下达；划区定界；设立保护标志；检查验收。
根据《土地管理法》、《基本农田保护条例》的有关规定，对基本农田保护区耕地的特殊保护措施包括：严格控制耕地占用。除能源、交通、水利等国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，经批准可以占用保护区的耕地外，其他非农业建设项目一律不准占用保护区内的耕地。需占用的，必须依照《土地管理法》规定的审批程序和审批权限，由有批准权的人民政府批准；上收征地审批权限，《土地管理法》第四十五条规定，征用基本农田的，一律由******批准；限制开发区占用基本农田保护区内的耕地，设立开发区一般不准占用基本农田保护区内的耕地；禁止在基本农田保护区内占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼以及擅自将基本农田保护区内的耕地转为非耕地等。
