我国经济发展过程中以短缺经济和数量扩张为主的时代基本结束，国民经济正在向以买方市场和整体素质提高为主的新时代过渡。在这一背景下，当前中国宏观经济失衡的根源不是偶然的需求或供给冲击因素，而是中国转型发展中的系统性、结构性和体制性因素所致。在地根经济阶段上，运用土地政策参与宏观经济结构调控，促进经济社会发展实现“有保有压”，是当代中国转型发展的必然要求，也是土地宏观调控的“重头戏”。
10.1土地政策参与宏观经济结构调控的机制和政策包
对于宏观经济结构，可以从不同角度理解和划分。在当代中国转型发展过程中，经济部门结构的合理化和区域经济的协调发展是两大挑战性难题。本节拟着重考察宏观经济的部门结构和空间结构，即着重在经济部门（产业）结构的“有保有压”和区域经济的空间协调发展两个层面上考察土地政策参与宏观经济结构调控问题。
10.1.1土地政策参与宏观经济结构调控的机制
土地是国民经济活动不可或缺的物质基础条件，各部门的经济活动都离不开土地，都要以占有一定面积的土地为其载体。因此，各部门占有土地的多寡与该部门的规模和产出水平必然存在着某种关联性。
在市场经济体制下，土地资源在各部门、各产业之间的流动和配置，当土地各种用途之间的边际收益相等时，各产业用地才达到均衡状态。在不同工业化发展阶段上，产业结构存在明显差异，从而各产业及其内部各部门对土地资源需求也就明显不同，土地利用结构也因此随工业化发展阶段的变化而不断重组和调整。产业结构与土地利用结构的变动具有关联性，产业结构的调整最终要引起土地利用结构的变化，并通过土地资源在各产业、各部门之间的重新配置来表现出来。
在产业结构演变和升级过程中，不同类型的活动趋向于在不同的地区集聚在一起，相似或相关的产业在相同的区位集聚并相互依赖，产业空间集聚的发展进一步引起地区专业化和区域经济的形成。对于中国这样一个高度异质性的幅员大国，在产业集聚的驱动下必然形成不同的区域经济。土地资源的空间配置结构与产业空间集聚具有关联性，产业空间集聚和区域经济的形成最终要引起土地资源空间配置结构的变化，并通过土地资源空间配置格局的变动予以巩固和强化。
土地需求作为产业发展的引致需求，同时各地区的土地资源禀赋以及土地供应结构又会反过来作用于产业集聚以及产业结构的变动和升级。尽管土地开发利用活动存在高度外部性，在土地私有制和发达市场经济条件下，土地“生产什么、如何生产、为谁生产”这些基本问题的解决，也就是土地资源在各部门、各产业之间的流动和配置以及土地资源空间配置格局的形成，主要还是靠价格机制的引导。
当前，中国转型发展已经进入地根经济的特殊阶段，土地市场开始发育和成长，但离市场在土地资源配置中发挥基础性调节作用还有一段较长的路要走。在地根经济这个阶段上，土地资源在各部门和产业内部的配置以及土地资源在各地区的空间配置还不可能主要依赖市场的引导。基于土地公有制的特殊便利，中央政府通过干预土地资源在不同部门、产业的配置结构以及土地资源的空间配置结构，达到实现促进产业结构优化和升级、促进区域经济协调发展的政策目标，是中国转型发展的必然。
随着2003年我国人均GDP超过1000美元，我国工业化进入中期阶段，城市化也进入起飞阶段，耕地大幅度减少和公共设施、城市住宅以及第二、三产业用地大量增加是这个阶段土地利用结构变动的核心特征。土地政策参与宏观经济结构调控的着力点和机制，就是控制新增建设用地的供应结构，通过新增建设用地在不同部门、产业之间的投放结构以及在不同地区的投放结构，影响和促进产业结构和区域经济布局朝向政策目标前进。
10.1.2参与宏观经济结构调控的土地政策包
在地根经济特殊阶段上，中央政府可以运用土地政策工具，通过控制土地利用结构，实现运用土地政策参与宏观经济结构调控的目标。土地政策参与宏观调控是一个有机体，土地政策对宏观经济结构的调控与上一章讨论的土地政策参与宏观经济总量调控并不是截然分隔的，也因此参与宏观经济结构调控的土地政策工具与参与宏观经济总量调控的政策工具两者有交叉的部分。参与宏观经济结构调控的政策工具有：
（1）土地利用总体规划。土地利用总体规划不但决定中长期内新增建设用地投放的总量和速度，而且还对中长期内经济发展和社会发展用地、各产业和各经济部门用地、不同区域用地的结构进行安排和布局。因此，土地利用总体规划是转型期中央政府调控宏观经济结构的基本政策工具，是促进产业结构调整和促进区域经济协调发展的一把利器。由于土地利用总体规划在规划期内是稳定的，它着重于追求中长期经济体系总供给结构的改善。
（2）土地利用年度计划。土地利用年度计划是落实土地利用总体规划对中长期土地利用结构安排的政策工具。在落实土地利用总体规划的过程中，土地利用年度计划可以根据经济情势的需要，相机抉择和调整年度新增建设用地总量控制指标在经济发展和社会发展、各产业和各部门、不同区域用地之间的分配结构。相对于土地利用总体规划，土地利用年度计划可以追求短期的宏观调控效应。
（3）划拨用地目录。国家可以通过出让、划拨、租赁和其他方式四条途径将国有土地交给土地使用者有偿使用。其中，具有公益性目的的用地项目，可以通过划拨的方式，土地使用者无偿或者只需缴纳补偿、安置等费用等就取得土地使用权。中央政府可以通过《划拨用地目录》，支持和保障国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地以及法律、行政法规规定的其他用地，促进对经济发展和社会发展、公共部门和私人部门等之间的用地平衡，实现经济社会可持续发展。
（4）限制用地项目目录和禁止用地项目目录。国土资源部、国家发改委将根据宏观调控需要，依据《产业结构调整指导目录》和国家产业政策等，定期修改和发布《限制用地项目目录和禁止用地项目目录》，要求地方国土资源管理部门对属于限制用地项目目录范围内的用地申请，要严格审查和控制；对属于禁止用地项目目录的用地申请，则不予以供地。国家通过对土地利用结构的直接控制，可以迅速、便捷地影响和引导产业结构的调整和演变。
（5）主体功能区政策。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，国家将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。按照不同区域主体功能的定位，实行差别化的土地供应政策，可以规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，促进不同区域经济之间的有效竞争与合作。
（6）差别化的土地税费政策。将全国2800多个县（市、区）划分为十五个等别，按等别征收不同标准的新增建设用地土地有偿使用费，并按等别确定工业用地出让最低价标准等。区分大、中、小城市以及经济发达和经济落后地区，实行不同的城镇土地使用税征收标准。这些差别化的土地税费政策有利于促进区域经济协调发展。
以上提及的政策工具，除差别化的土地税费政策之外，大都具有行政性，是通过行政管制的方式直接决定土地资源在各产业、各部门和各地区的配置结构。差别化的土地税费政策则是通过经济诱因促进土地利用的产业结构和空间结构的合理化。
10.2土地政策参与产业和部门结构调控
在2003年下半年以来出现局部经济过热，钢铁、水泥、城建、房地产等部门投资过度扩张。与之相适应，国家实行差别化的土地供应政策，实现了对经济和社会发展结构的“有保有压”。
10.2.1土地政策参与产业结构调控
2004年4月30日，国家发改委、人民银行和银监会联合推出了《当前部分行业制止低水平重复建设目录》。《目录》明确规定了禁止类行业和限制类行业（主要涉及钢铁、有色金属、机械、建材、石化、轻工、纺织、医药、印刷等10个行业）的建设项目目录，要求属于被禁项目的要坚决停建，已建成的要坚决淘汰关闭；属于限制项目的要立即停批，拟建的一律停建；在建的一律暂停建设清理整顿。
固定资产投资规模过大是我国当前经济中存在的突出问题，其中房地产投资过热是重要诱因。针对房地产市场过热现象，2004年6月6日******办公厅发布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》，指出一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发群众大量上访，影响社会稳定，也造成一些地区和行业过度投资。要求各地认真落实中央宏观调控政策措施，根据当地的经济发展水平、社会承受能力和居民的收入状况，合理确定拆迁规模和建设规模。
为配合《当前部分行业制止低水平重复建设目录》的贯彻落实，2004年6月7日，国土资源部和国家发改委联合发布的《关于在深入开展土地市场治理整顿期间严格建设用地审批管理的实施意见》确定了重点急需建设项目的范围：
（1）能源：包括石油、天然气、煤炭、采煤沉陷治理、大中型水电、火电、核电、电网、新能源等项目；
（2）交通：包括公路、铁路、港口、航道和机场等项目；
（3）水利和农业：包括所有水利和农业项目；
（4）城市重大公共设施：包括供水、交通、污水及垃圾处理、集中供热、燃气、消防、体育设施等项目；
（5）卫生：包括传染病医院（病区）、紧急救援中心、疾病预防中心等项目；
（6）教育项目：义务教育阶段中小学校、普通高中学校等项目；
（7）国防军事工程和国防军工项目：包括所有国防军事工程和国防军工项目。
《实施意见》还明确重点急需建设项目应具备以下条件之一：（1）******已批准可行性研究报告急需建设的项目；（2）已列入******批准规划中的急需建设的项目；（3）利用国外政府贷款和国际金融组织贷款并已签约急需建设的项目；（4）列入已下达的国债投资计划并急需在年底前开工建设的国债项目；（5）涉及防洪、防灾等公共安全急需建设的项目；（6）奥运会设施、世博会设施等重大项目及其配套项目。
各省（自治区、直辖市）及计划单列市、新疆生产建设兵团上报的项目，只有在《实施意见》确定的重点急需建设项目的范围内并且具备上列一项条件的，同时本项目建设用地涉及农用地转用纳入年度土地利用计划指标的，国家发展改革委和国土资源部才将其列入“深入开展土地市场治理整顿期间重点急需建设项目名单”。
《当前部分行业制止低水平重复建设目录》和《关于在深入开展土地市场治理整顿期间严格建设用地审批管理的实施意见》的相继实施，实现了对建设项目“有保有压”，有力强化了“三农”和煤、电、油、运等薄弱环节，初步遏制了钢铁、水泥、城建等部门投资过度扩张态势。
2005年3月26日，《******办公厅关于切实稳定住房价格的通知》出台八条措施稳定住房价格，业界简称“老八条”。“老八条”的核心是把做好稳定住房价格工作作为加强和改善宏观调控的一项重要内容，提出政府要切实负起稳定住房价格的责任，要大力调整和改善住房供应结构，严格控制被动性住房需求，正确引导居民合理消费预期，全面监测房地产市场运行，积极贯彻调控住房供求的各项政策措施，要认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。
