第27章 金融监管与金融安全是中国金融可持续发展的保证(3)

四、金融监管部制衡机制构架：如何监管监管者

从上面的分析可以看到，独立性从本质上看仍然是如何分配金融监管权力，因此，从另一个角度来看，独立性也同时意味着制衡。良好的监管必然在独立和制衡之间形成合理的张力，制衡通过赋予监管机构合理性、合法性来强化独立性，独立性需要有效的制衡机制来获得法律的支持和社会公众的承认。另外，监管机构的声誉更多地是与制衡而不是与独立性直接相关的，受到有效制衡的监管者可以增强社会公众的好感，因此，即便出现监管失败，也会得到社会公众“无罪推定”的原谅。无疑，能够获得这种良好声誉的监管机构其独立性也可以得以提升。事实上，很多国家在组建金融监管部之初，考虑最多的也正好是如何有效“监督”（monitor）或者“控制”（control）这个拥有重要而广泛权力的超级部。例如，英国在1997年建立“英国金融监管部”（FSA）之前，国会成立了一个专门委员会讨论什么是适当的制衡、什么是有效的制衡。德国在2002年建立“德国金融监管部”（BaFin）之前，则委托了一个专门的咨询机构，探讨德国传统金融监管制衡机制的得失以及如何对新的金融监管部建立更加有效的制衡机制。

由于制衡机制涉及到一个国家的政治体制、法律制度，因此，不同国家的制衡机制可能会有极大的不同，但基本上都涉及到处理金融监管部与立法机关、政府、中央银行、行业和社会公众这五个方面的关系。概括起来，主要的做法是：

（一）立法机关的制衡。一般情况下，立法机关并不直接对金融监管部行使权力，但是立法机关可以通过法律的方式明确规定金融监管部的目标、职责和任务，从而执行相应的监督权。在很多国家，国会成立专门的委员会负责评估和监督金融监管部。例如，英国国会成立了金融事务部负责对FSA的监督，美国则是国会下属的政府事务部金融司（赵静梅，2007）。上述专门委员会可以根据相关法律，评判金融监管部是否履行了职责、是否达到了监管目标。专门委员会可以自行或者委托其他机构对金融监管部进行专项调查，金融监管部必须对专门委员会提出的任何问题或者质询作出正式的、书面的答复。金融监管部须向立法机关专门委员会报送年度报告，并定期报送市场状况报告（一般是按季报送）。与此同时，专门委员会可以委派代表进入金融监管部的董事局，但是立法机构委任的代表不能成为执行董事，没有表决权和决策权，只能评价监管董事局是否履行了合适的程序、监管执法是否合法。专门委员会还有权对金融监管部的经费开支进行监督，金融监管部在其年度报告中必须就其监管经费预算执行情况作出详细的说明。除此以外，如果金融监管部与其他政府机构发生监管冲突，例如如果双方都宣称对某一机构享有管辖权，国会有权最终确定监管管辖权的归属。

（二）政府的制衡。政府的制衡主要有以下几种做法：（1）制定金融监管部高级管理人员的任免程序；（2）制定金融监管人员的任职资格、任职条件；（3）任命董事局主席，少数国家董事局主席直接由财政部长兼任（例如英国）；（4）分享部分金融监管权；例如，一些国家规定，对危机金融机构进行行政接管必须同时获得财政部的批准；金融行业会计准则及其实施细则由财政部或者财政部委托的专门机构制定并颁发；金融机构的合并除了得到金融监管部的批准外，还需得到政府反垄断部门的批准，等等；（5）政府下属的审计部门有权对金融监管部进行年度审计和专项审计。另外，金融监管部向立法机关报送的年度报告、专项报告、金融市场状况报告，也须同时向政府报送。但是，相当多国家没有明确政府是否可以对金融监管部进行专项检查，因此，在这些国家，一般认为只有国会享有这项监督权。

（三）中央银行的制衡。在绝大多数国家，中央银行并未完全剥离金融监管权，仍然保留有一些重要的金融监管权，因此，中央银行与金融监管部的关系既是合作，也是制衡，而且相比立法机构和政府，中央银行的制衡更加的直接。具体是：（1）中央银行可以基于金融安全对金融机构进行检查，但在很多国家，中央银行的检查权一般是非现场检查权，只有在极少数情况（例如金融机构发生挤兑风险、金融机构涉嫌洗钱）下，才进行现场检查；因此，如果有必要，中央银行可以随时要求金融监管部提供监管资料和监管信息；（2）金融监管部在制定金融机构资本充足率标准（例如银行的资本充足率、证券公司的净资本）时，须得到中央银行的认可；（3）涉及金融机构稳健经营的监管规则必须报中央银行备案（例如商业银行贷款分级标准），有些规则须同时获得中央银行的批准（例如证券公司融资融券规则、证券和期货市场保证金比率、破产金融机构行政救济资金来源等）；（4）中央银行可以派驻代表进入金融监管部董事局，一般情况下，中央银行的代表也不能成为执行董事，其职责主要是评估金融监管决策对货币政策的影响；（5）中央银行与金融监管部共同实施对跨国资本流动、离岸金融业务和海外金融机构的监管；另外，外资金融机构的设立也须由金融监管部报送中央银行备案，中央银行可以对外资金融机构进入本国提出意见，金融监管部必须作出书面的、合理的答复。

（四）行业与社会公众的制衡。行业和社会公众的制衡主要涉及到定规和执法的透明度，按照Ojo与Marianne（2007）的说法，就是“倾听民意、反映民意”。但是，行业与社会公众的制衡并不仅限于透明度。这方面的做法主要是：（1）公开出版年度监管报告和年度市场状况报告（英国还要求必须就年度监管报告和市场状况报告发布新闻发布会，接受记者提问）；（2）监管规则的草案必须提前公布，并公开和广泛征询行业意见、投资者意见（英国、德国以及我国香港地区要求行业和投资者反馈的意见也必须公开，必要时还必须书面答复）；（3）除非涉及监管机密，金融监管部必须就其监管规则、监管执法行为以及其他与监管相关的情况接受媒体的采访；（4）监管董事局成员必须包含适当数量的行业代表和投资者代表，与国会或者财政部委派的董事代表不一样，行业代表和投资者代表可以成为有表决权的执行董事；（5）在实行监管收费制的国家，监管收费标准的提高必须事先征求付费机构的意见，并给予充分和合理的解释。另外，目前越来越多的国家要求金融监管部定期开展“投资者教育活动”（IEP，Investor Education Program），宣传法律、解释法律，通过投资者法律意识的提高增加投资者的监督意识，以此作为一种新的社会公众制衡手段。

上面讨论的与立法机构、政府、中央银行、行业和社会公众的制衡，基本上属于外部制衡。对于一个享有重要权力的独立监管机构，外部监管是第一位的、最为重要的，但是，仅有外部制衡也是不够的，在监管机构的内部建立有效的制衡机制也是非常重要的。在很多时候，内部制衡可以起到“事前监督”的作用，而且可以很好地弥补外部制衡出现的空白；与此同时，内部制衡可以建立在更好的相互理解、相互沟通的基础上，相比外部制衡的刚性，内部制衡的弹性更高。因此，所有成立金融监管部的国家也对内部制衡进行了周密的设计，主要包括：（1）监管董事局董事构成多元化；董事局构成人员通常在10-15位之间，除了国会、财政部委派的代表，还包括政府经济贸易部、司法部门、中央银行、银行界、保险界、投资界的代表。除了财政部任命的董事局主席以外，国会、政府其他部门和中央银行委派的代表为非执行董事，非执行董事主要审查监管决策的合法性、监管工作的绩效、审查内部财务工作以及监管人员的薪酬。非执行董事撰写的年度独立报告必须向国会、财政部以及相关的委派机构报送；（2）监管决策实行董事局集体决策制度；所有重大事项均须由具有表决权的董事2/3以上的同意方可实行；（3）建立内部监察部门；英国、德国、挪威和丹麦等国，要求金融监管部必须在内部设立正式的监察部门，其中监察员的任免由财政部负责，但监察员是金融监管部的正式职员，其薪金也由金融监管部支付；监察员的主要职责是负责监察金融监管部执法的合法性，因此监察员与董事局非执行董事，共同构成了对金融监管部从监管决策到监管执法合法性的完整监督；由于监察员主要负责执法合法性，因此处理对金融监管部的投诉也是监察员的主要任务；（4）建立决策顾问委员会；顾问委员会的成员由专职人员和聘任专家构成，专家通常是退任的前金融机构高级管理人员、经济学家、律师或者法官、会计师以及投资者保护组织的代表；在很多时候，顾问委员会是一个研究机构，但在金融监管部制定重大监管规则和出台重大决策时，也承担具体的咨询工作；（5）设立内部财务审计部门；该部门负责审计金融监管部的财务运作和财务状况，其审计报告必须连同监管年度报告一并报送国会和财政部。

五、对我国建立金融监管部的初步构想

金融监管的独立性是一个长期被忽视的重大问题，但是在最近一段时间世界范围内建立统一金融监管机构的热潮中，这一问题开始受到了前所未有的重视。金融监管适当的独立，是提升金融市场信心的重要制度保证，同时也是维护金融安全的首要环节。只要处理好金融监管部与立法机构、政府、中央银行、行业和社会公众的外部制衡关系，同时强化金融监管部的内部制衡，具有广泛而重要监管权力的超级金融监管部，是能够合理、合法和有效执行监管权力、履行监管职责的。

尽管我国组建金融监管部的构想还处在学术讨论的范畴，无庸讳言，只要涉及任何形式的监管一体化改革，超级部模式下金融监管的独立和制衡就是一个不能绕开的重大课题。下面我们就我国建立金融监管部的改革模式进行初步的探讨。

第一，先立法，后统一。英国、德国、澳大利亚、日本等国在组建金融监管部之前，都颁布了重新规范金融市场和金融监管的法律，新的金融监管部全部依据新颁布的法律成立。先立法后统一的好处在于，立法的过程同时也是一个权力再分配的妥协过程，一般而言，漫长的立法程序最终会产生一个协调多方利益的成文法出来，这种利益的妥协性实际上是对统一监管之后复杂利益冲突的提前化解，有利于金融监管部开展工作。另外，通过法律明确规定金融监管部的目标、职责和执法权力，也有助于金融监管部获得受法律支持的较高的独立性。

第二，先合作，后合并。目前我国多家金融监管机构之间存在监管冲突多、合作少、信息交通和沟通困难的问题，因此，建立金融监管机构之间良好的合作机制是当务之急。但是我们不赞成一步到位式的仓促合并模式。尽管存在不少阻力，一种合理的安排仍然可以考虑先行组建“金融监管协调委员会”，该委员会的主要职责除了对金融监管协调和合作进行试点外，还可以负责研究金融市场和金融监管的最新发展，为国家未来的金融监管改革提供咨询和研究支持。在现阶段，协调委的方案并不会对当前监管结构带来深刻的冲击，因此不会遭受多大的改革阻力，容易得到现行监管者的赞同。在上述基础上，待条件成熟，例如混业经营已经成为主导性模式，金融体制实现了从银行主导向市场主导的转变，而且相关法律制度也已健全，就可以在协调委的基础上组建金融监管部。

第三，适度的独立，有效的制衡。金融监管部具有与其职责相适应的独立性是今后监管体制改革需要考虑的重要问题，我们的构想是，金融监管部应该在“定规独立”、“执法独立”和“预算独立”三个方面享有较高的独立性，特别是应该明确，只要符合既定的法律，金融监管部的执法可以不受任何机构的干预。另外，为了与预算独立配合，我国也可以探索监管收费制，或者实行监管收费与财政拨款相结合的制度。但是，我们不赞成“机构独立”，即将金融监管部从政府分离出来成为独立机构，但可以将金融监管局设立成与央行、财政部同级别的******直属机构，目前银监会、证监会和保险会即实行类似的体制（上述三会是******授权的直属机构），实践表明，上述做法已经能够实现较高程度的机构独立。

但是，由于金融监管部权力的广泛性和重要性，适度的独立必须配合有效的制衡。可以考虑的制衡制度包括：（1）除接受******的领导，金融监管部还接受人大的监督和质询；（2）实行监管董事局制度，董事局成员由财政部、中央银行、司法部、行业代表、投资者代表以及相关专家学者构成；（3）在金融安全、金融机构稳定、危机金融机构的行政接管以及海外金融机构、外资金融机构的监管方面，金融监管部与中央银行共享监管权；（4）建立金融监管监察制度；（5）建立金融监管外部审计制度；（6）建立监管信息公开制度、监管规则公开咨询制度；等等。