第二节保险监管与保单持有人利益保护的相关理论
监管，即监督（supervision）和管理（management），它是对程序和操作而设定的制度和限制。保险监管即对保险业的监督和管理。保险监管有广义和狭义之分。广义的保险监管既包括国家或政府对保险企业、保险经营活动以及保险市场的监督与管理，也包括保险公司自身的监管以及保险行业和社会的共同监管。狭义的保险监管是指国家或政府专门机构对保险企业、保险经营活动及保险市场的监督和管理。本书中的保险监管仅指狭义的保险监管。
1.2.1保险监管的相关理论
纵观国内外的监管理论文献，可以发现，其焦点主要集中于政府监管到底是“援助之手（help-hand）”还是“攫取之手（grab-hand）”，从而形成了诠释政府监管和质疑政府监管两派不同的理论观点。前者从政府是仁慈的社会福利最大化者的假设出发，强调监管的必要性和重要性。后者则认为，政府作为“经济人”也会追求私利，监管是政府用来攫取自身利益的工具。围绕这两大争论焦点，学者们从不同的角度提出了各种金融监管理论（主要针对银行监管），包括公共利益理论、代表假说、利益集团理论、以及寻租理论等。
（一）公共利益监管理论（public-interest theories）
公共利益理论的提出源于市场失灵的存在。他们认为由于自由市场存在市场势力、信息不对称、外部性等内在“缺陷”，如果放任市场失灵的存在，将导致不公正和市场的低效率。公共利益理论又分为负外部性监管理论、公共产品监管理论、信息不对称监管理论、自然垄断监管理论。
负外部性监管理论的核心内容是，在金融成为经济发展的重要因素时，放任金融机构的自由竞争和完全依赖自律管理，无法保证消除负外部性效应，故需要政府的介入（包括采取税收或管制等措施）以矫正外部负效应。公共产品监管理论强调，对市场经济下的金融体系而言，政府应该通过各种手段削弱金融机构的集体非理性，保持金融体系这种公共产品的健康稳定，从而维护消费者的利益，确保经济发展的稳定，即认为金融体系的客体——金融产品自身的属性会导致金融市场的失灵，引发金融风险并导致危机，因此，有必要通过金融监管来实现良性引导。信息不对称监管理论认为金融市场普遍存在信息不完备和信息不对称现象，将导致金融市场中的逆向选择与道德风险，最终造成金融市场失灵。政府的外部监管能够逐步改进信息的完备程度，降低金融风险、提高金融效率和减少经济损失，认为金融监管是医治信息不对称导致金融体系失效的良药。自然垄断理论从规模经济入手，认为金融机构的自由竞争最终将发展为集中垄断，高度集中垄断不仅会在效率和消费者福利方面带来损失，而且也会对社会产生负面影响，因此，主张通过政府监管消除垄断，保障金融体系的稳定运行，认为金融市场的自然垄断性，是导致金融体系不稳定的主要原因，政府监管是消除垄断和维护稳定的有力措施。
概括起来，公共利益理论认为：管制是缓解由于自然垄断、外部性、信息不对称、公共物品性等市场失灵的有效手段，这个理论是为保护社会公众利益而引入的。对于保险业来说，保险监管可以弥补保险市场的内在缺陷，保险监管可以有效地保护保单持有人的利益。
当然，作为政府监管的理论依据之一，公共利益理论也受到了很多学者的批判和质疑。他们认为，管制是不同社会或政治力量或利益集团之间的博弈，管制并不利于整体社会。
（二）代表性假说
Dewatripont和Tirole（1994）从银行治理结构角度提出了银行监管的“代表性假说”，从一个新的视角分析了为什么要进行银行监管。该理论认为银行监管的动因应主要关注控制权以及小储蓄者的代表问题。在分析中，他们提出金融监管模式由索取权的风险程度、持有者的分散程度及私人代表的多少决定，根据这三者的不同结合，可分解为以下五种情形：（1）索取权风险低，不必实施控制权监管；（2）索取权风险高，信息完备，索取权主体协调一致，不必实施控制权监管；（3）索取权风险高，信息不完备，索取权主体分散，存在声誉机制，不必实施控制权监管；（4）索取权风险高，信息不完备，索取权主体分散，存在私人代表，不必实施控制权监管；（5）索取权风险高，信息不完备，索取权主体分散，不存在私人代表，由政府或私人机构实施控制权监管。其中银行、保险、养老基金索取权属于第五种情形，也只有这种情形存在代表问题。
银行监管的“代表性假说”同样适用于保险监管。在保险市场上，保单持有人是风险规避者，通过向保险公司购买保险转嫁其不确定的风险，同时这些分散的众多保单持有人也成为了保险公司的主要债权人，由于不完全信息的存在以及高昂的监督成本使得保单持有人既没有能力也没有激励对保险公司实施监管，保单持有人对于保险公司经营恶化的反应通常是选择退保，而退保对于保单持有人来说是非常不利的。因此，处于弱方的保单持有人需要有独立的机构能够向他们提供保险公司的相关信息，并代表他们在保险公司业绩不良时实施外部干预。鉴于保险体系在现代经济中已经成为一种公共产品，由个人或组织来提供这个第三方都无法避免“搭便车”问题，所以这一独立的第三方代表只能由政府为广大的保单持有人（保险公司的债权人）来提供，通过预防性的监管活动来防范保险公司经营过程中出现的各种问题。
（三）利益集团理论
20世纪70年代以后，越来越多的经济学家开始质疑金融管制的程度问题和政府解决金融体系不完备市场的能力，提出了集团利益理论，包括政府掠夺理论、特殊利益论和多元利益论。政府掠夺理论认为任何管制和监管都由政府推行，政府和政治家并非像人们所想象的那样是社会利益的代表，相反，其具有自己的利益和效用函数，并且与社会利益存在差异。政府之所以要对金融业进行管制，直接的目标不是“公共利益”和“金融脆弱监管理论”所宣称的那样控制各种市场失灵、控制物价水平和投资水平，为经济增长打下宏观经济基础、为保护存款者的利益、为防止各种金融风险的传染，以及为保证金融体系的健康和资源配置效率的最优等，而是自身收益（政治收益和经济收益）的最大化。之后，佩兹曼（Peltzman）提出特殊利益论和多元利益论。认为政府掠夺理论将分析的立足点放在“抽象的政府”上，无法对各种金融管制的产生过程给予更为清晰明确的认识；政府只是一个抽象概念，由许多政党和利益集团组成，金融监管是利益集团通过政治斗争形成的产物。他们还认为，金融监管是利益集团通过政治斗争而形成决策的产物；不同的社会经济利益集团是金融监管的需求者，而政府中的政治决策机构则是金融监管和监管制度的供给者。
（四）寻租理论
1974年，克鲁格最早提出寻租理论。寻租是指“利用资源通过政治过程获得特许权，从而损害他人利益，使自己获得大于租金收益的行为”。寻租理论认为，政府管制加剧了市场中的寻租机会，产生了政府及其代理人的租金创造和抽租，使市场竞争更加不完全和不公平，所以，通过政府管制来纠正市场失灵是理想化的、不现实的，越是金融管制广泛的国家，寻租问题越普遍。寻租的结果是造成了不公平，在管制者获得利益的同时，降低了金融效率。因此，提高金融效率的直接、普遍、有效途径是放松金融管制，削弱金融管制中的金融寻租土壤。寻租的存在，市场竞争的公平性被破坏了，使人们对市场机制的合理性和效率发生了根本置疑。金融监管是政府管制的重要组成部分，因此金融监管中同样存在寻租现象，影响金融监管的公平与效率。
1.2.2保险监管对于保单持有人利益保护的必要性分析：基于市场失灵的视角
亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中提出了“看不见的手”这一著名论断，他认为，在市场这只“看不见的手”的引导之下，市场机制能自动调节供求，实现资源配置的帕累托最优效率，经济运行形成一种理想的“自然秩序”，不需要政府进行干预，政府的职能仅限于守夜人的角色。根据他的观点，市场本身能够自然达到资源的有效配置，政府不应也不需加以干预。之后，18、19世纪的古典经济学家和20世纪的新古典经济学家纷纷提出各种论述力图佐证、规范亚当·斯密的观点。他们认为，在假设条件满足的情况下，自由市场是可以达至帕累托最优的。这些假设条件包括：一是完全竞争市场的假设，即市场上有众多的买者和卖者，没有一个买者或卖者对价格有显著的影响力，他们都是市场价格的被动接受者。二是理性经济人的假设，即当事人在做出经济决定时总是能够最大化自身的福利。三是信息完全的假设。即市场上每一个参与者对交易商品的信息都是了如指掌的。四是不存在外部性的假设，也就是说个人或厂商的消费或生产行为不会对他人的福利产生有利或不利的影响。
显然，以上的假设条件是非常苛刻的，在现实情况下几乎不可能实现。理查德·A·穆斯格雷夫（1987）指出，这些“不过是市场机制的一幅高度理想化的描述。事实上，却是出现各种各样的困难。市场竞争可能并不完善，消费者也可能缺乏足够的信息或为广告所误导，如此等等。由于这些原因，市场机制作为私人货物的供应者，并不如应有的那样完美。”当市场无法在自由竞争的方式下正常运行，市场失灵就有可能发生，而监管可以一定程度上抵消市场失灵所导致的不利影响。
保险市场也同样存在潜在的市场失灵，因此，为了达到资源的有效配置，保护保单持有人的利益，监管是非常必要的，它可以缓解由于市场势力、不完全信息、外部性和公共物品所导致的市场失灵。具体来说，包括以下四个方面：
（一）市场势力
在一个完全竞争的市场中，一种商品的买方和卖方都足够多，以致没有单独一个卖方或买方能够影响该商品的价格，商品的价格由市场中的供给和需求共同决定。然而在现实中，许多市场上常常会只有少数几个相互竞争的厂商或者只有很少数量的买方，在这些市场上，一个或多个卖方（即厂商）或买方（即消费者）拥有影响所交易的商品价格的能力，此即市场势力。市场势力包括卖方势力和买方势力，无论哪方，其存在都会提高社会成本，降低资源配置的效率。
在保险市场中，市场势力主要指的是厂商——即保险公司的市场支配力。造成保险公司市场支配力的因素主要有：政府设置的市场准入壁垒、规模经济、价格歧视以及产品差异等。卖方（即保险公司）势力的存在将导致较高保险产品价格以及较低的保险产品质量，它会使保险消费者受损而使保险公司受益。如果把保险消费者以及保险公司作为一个整体分析，卖方势力的存在会导致无谓损失，社会成本增加。因此，为了保护保单持有人作为保险消费者的经济利益，提高保险市场的效率，适当的政府干预——保险监管便成为必要了。
