第三，决策效果不可预期性。由于危机事态的不确定性，决策者只能在有限的时间内，高度的压力下做出选择，很难进行充分论证分析，因此，这种模糊选择和非预期选择的效果难以预料。从某一个局部来看，危机决策可能是失败的，但从整体，从危机一旦蔓延所波及的人群和国家来看，可能又是成功的。从经济价值看，可能损失是巨大的，但从社会价值看，可能获利又是巨大的。从某一个时点看，可能是失败的，放在历史的长河中，可能是成功的。
通过以上对危机决策特点的分析，可以看出，危机决策中既存在大量非理性的因素，如个人情感、意志、直觉、经验等，又存在很多理性因素，如公共利益的目标追求、组织行为方式的潜意识影响等。从危机决策打破常规，以个人决策替代组织决策，以非理性化手段替代理性化手段的角度来看，危机决策带有非理性决策的特点。但从危机决策仍旧在公共决策制度框架内，以追求公共利益为目标，并尽可能多地采取理性化手段角度来讲，危机决策又是理性的。著名的“古巴导弹危机”事件处理过程充分体现了危机决策的上述特点。1962年，美国情报机关觉察了苏联对古巴的军事运输行动。迅速采取军事行动对古巴进行海上和空中封锁并进行有针对性的军事演习，同时通过新闻媒体使危机白热化。但美国始终把军事行动限制在战争限度以下，面对多次双方一触即发的军事冲突，美国国会内部形成了主战（非理性）和主和（理性）两大阵营，但最终美国的决策还是遵循了一条折衷道路。由于双方非理性因素的存在使得危机不断激化，一度有转化成战争乃至全面核战争的危险，但由于理性因素的存在，使得双方的决策者都意识到局势随时都可能因为意外因素而失控，因此被迫在最后时刻选择彼此妥协来和平地解决危机。
二、危机决策如何打破决策边界
危机决策虽然具有突发性的特点，但任何危机的爆发都不是空穴来风，很多危机都存在一个从量变到质变的过程。从危机发展的生命周期来看，可以分为潜伏期、爆发期和恢复期。美国危机管理专家罗伯特·希斯（Robert Heath）将危机决策分为事前决策和事中决策两种模式。事前决策的假定特点是：（1）决策或问题状况清楚；（2）可以寻找到很好限定的目标；（3）所有的事实与结果已知；（4）偏好清楚、连贯；（5）决策过程中的时间和成本限制不存在；（6）最后的选择将使最终收益最大化。根据以上假设，事前决策要多方参与，尽可能多地集体决策、评估方案，做出最优决策。而事中决策的程序会受到环境限制，程序不同，可能用“次优的”和“满意的”代替“最优的”决策。
上述理论虽然仅仅只是一种假说，但却提出了优化危机决策的构想。国内理论界在研究危机决策、危机管理的过程中对于提高危机决策科学性手段的研究结论也非常众多，这里不一一列举，仅从与本书内容相关的角度，提出危机决策理性优化的几个具体途径。
（一）充分发挥非理性因素在危机决策过程中的作用
我们在“决策基本模式”中提到，决策的模式分为全面理性、非理性和有限理性三种。并且这三种模式至今仍在不同的领域发挥着积极作用。公共决策中并非只有理性因素占据主导，事实上，直觉、经验、灵感等非理性因素在很多非常规性决策中发挥着重要而积极的作用。提升危机决策理性程度不是要抹煞其中的各种非理性因素，相反，而是要正确认识并充分发挥这些非理性因素的积极作用。具体来讲，第一，充分发挥潜意识在危机决策中的正向作用。如前所述，危机决策中潜意识很大程度上来源于公共组织的结构、制度、程序、文化等因素对个体的深入影响。作为提高危机决策主体能力和素质的一项手段，应充分加强各种常规性决策的程序化、制度化建设，使公平、正义、民主、公开、透明等思想自觉渗透到危机决策的各个环节，从而降低逐级审批、层层上报、封闭狭隘、部门利益最大化等负面因素的影响，降低先入为主、主观主义、经验主义等非理性因素影响。第二，发挥经验、直觉在决策过程中的积极作用。直觉来源于经验的积累和本能的反应，在时间紧迫、大量不确定因素干扰判断的情况下，直觉往往能抓住变化的本质，抓住危机情境中确定无疑的因素。第三，发挥情绪的激化和控制作用。个人的情感是决策过程中深入影响决断力的关键，激励并诱导着决策主体创造性的思维和果敢的决断力。任何决策都是从决策者内心情感体验和认同中产生的，情感、意志等精神力量是维系认识过程的重要因素，对决策活动的深入起着重要的维系作用。
（二）加快信息系统建设，提高危机决策的社会透明度
信息是决策的基础，是连接决策各个环节的媒介和纽带，也是协调、控制、监督决策实施的重要手段。危机决策科学性程度的提高，同样必须依赖充分的信息和情报。危机情境下，常规性决策信息系统通常处于瘫痪或无能状态，与其加强决策中枢系统的应急能力不如加强信息系统的处理能力，重点是加强对于危机情境下虚假、无用信息的识别、研判能力。
信息系统建设另一个重要的方面是提高危机决策的透明度。公共管理讲求民主、公开、参与。对于危机决策而言，提高决策透明度是排除外界干扰，创造有利环境的前提和基础。从“非典”和近年来频发的抢购风波以及地震传言来看，社会恐慌心理是干扰决策理性的关键。政府的正面宣传不及微博的一条小道消息，这暴露了公共信息系统建设的种种问题。决策的合法性来源于社会公众对决策的认可度。认可程度高，决策的合法性就强，决策有效实施的空间就大。加强信息的透明度是危机决策的重要内容。
身处危机状态下，政务信息发布与宣传信息发布往往混淆在一起，让人们无法分清哪些是可用于指导具体行为的真实信息，哪些是经过有意处理用于稳定人心的宣传信息。因此，危机信息透明度的提高，关键是处理好政务信息内部发布与宣传之间的关系，有意识地扩大内部信息外部宣传的成分，消除社会公众对于危机信息接受的逆反心理。有一条基本的原则：宁可在第一时间告诉老百姓真实的信息，也比拖延时间等待正确的答案重要。
（三）完善组织结构、制度，更新方法和技术
危机决策中，决策权力的高度集中往往使得决策者根本不可能有充分的时间和条件发扬民主，广泛征求意见。虽然决策权力的集中也可能失误，遭受更大的毁灭性灾难，但客观地来讲，危机场合下决策权力的集中比分散更有希望和可能控制或摆脱危机状态。尽管如此，从提高危机决策科学性的角度来讲，加强组织结构建设、规范制度建设仍旧是非常重要和必要的。
这里需要再次澄清一个认识。加强危机决策的制度建设绝非单纯意义上的制定各种“预案”。公共危机与突发性公共事件处理上的一个重要区别就是，公共危机存在大量不确定性因素，决策行为无法承袭先例。公共危机解决的过程实际上是一个不断适应、学习、积累和总结的过程。危机决策制度建设的真正关键是确立各种“紧急状态法”，解决危机权力和责任的划分问题，更确切地说，是解决常规组织决策下权力划分的灰色区域问题。
而组织结构建设也不是强化组织的原有系统，而是围绕信息系统的建设进一步丰富公共组织决策“外脑”的作用，发挥各种参谋、咨询机构的作用，收集信息，提供预测；拟定方案，进行评估；跟踪反馈，及时调整；培训决策者思想理论素质。更确切地说，危机组织建设也就是要加强各种非政府组织建设。
“世界各国的经验都表明，现代社会是高度复杂的、快速变化和高度流动的信息社会。在这样的社会中，要有效地解决公共问题、提供公共服务，并有效地进行公共事务的管理，光靠政府行政的力量是不够的，必须要有整个社会的有效合作，让整个社会变成一个有机的整体。要实现这一目标，就需要政府实行冶道变革，建设有限政府、法治政府、民主政府，自主治理，实现政务信息公开。”
案例选读
美国怎样应对灾害事故和突发事件
经过长期的运作和完善，美国联邦政府形成了一套比较快速和有效的应急处理机制与体系，一旦发生紧急事件，能在人力动员、紧急救助、防范事态扩大、维护社会稳定及恢复正常的社会和经济生活秩序中发挥重要作用，力争把灾害对社会生活与民众的影响降到最低程度。
第一，制定法律法规。1950年的颁布的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害发生时的救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的协调方式。至今，美国政府所制定的应急法律主要有《**********》《全国紧急状态法》《反恐怖主义法》《减灾和紧急救助法》《使用军事力量授权法》《航空运输安全法》等近100个相关法律，还有《国家应急预案》《联邦应急计划》等规章制度。1976年，国会通过的《全国紧急状态法》是影响最大的应对突发事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。根据这项法案，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。此外，美国各州、市和地方的立法机关就危机处理有不同的紧急状态立法，州长或市长有权根据法律和危机事态宣布该州或该市进入紧急状态。
第二，建立应急机制。1979年，卡特总统发布政令，成立美国“联邦应急管理局”，将原先许多分散的处理与灾害有关的职权集中起来。2003年3月，联邦应急管理局与其他22个联邦机构合并，成为新成立的国土安全部的一部分，主要任务是为全国应急事务提供指导和支持。局长由总统任命，可直接向总统报告，除设在华盛顿的总部外，该局将全美划分为10个应急区，并分别设立办事处，与各州政府合作应对突发事件。各州政府也设有专门机构负责本州应急管理事务。在全国突发事件应急反应体系中，应急救援队伍的中坚力量是消防、警察和医疗部门。参与救援的部门还包括交通、通讯、技术工程、森林、红十字会、卫生、环境、农业、国防等部门。在应对突发事件过程中，美国各级政府之间、同级政府之间、政府部门与部门之间及政府与军队之间建立了一种分工协作、相互配合的工作机制，通过信息网络系统实现信息共享与业务协调。警察局经常与社区和相关部门沟通，划分互助区，实现协同配合等。在突发事件情况下，可以根据协议主动响应，减少了沟通的环节和协调的成本。当突发事件发生后，应急行动的指挥权属于当地政府。在地方政府提出援助请求时，上级政府才调用相应资源予以援助。
第三，注重日常演练。联邦政府有相应的法案和制度，对各部门职责和遇到紧急情况该如何应对都有明确的要求和操作模式。各级政府对照预案加强日常演练。除对职能部门（警察、消防）进行演练外，定期组织志愿者进行相关知识和技能的培训，并开展模拟演练。各地基本上做到每年都要进行一次有针对性的演练。
第四，储备充足物资。为满足处置紧急突发事件在第一时间对物资的需要，政府在各地都建立了应急物资储备库，主要储备发电机、防水油布、帐篷、瓶装水、床等物资。根据法规，应急物资由专人负责，储存在固定地点，一旦接到指令，应在12小时内分发到指定地点。同时，政府利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理和维持，需要时以电子订单通知固定或不固定厂家，一般要求厂家在24小时或36小时内送达指定地点。为保证储备物资有效，各地会定期核销，及时更新应急物资。联邦政府负责拨付应急物资所需资金。一般而言，在发生自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥。通常情况下，在总统宣布灾难和紧急状态出现后，其他相应的经济救助计划也随之启动，保险公司会及时评估受损失情况，受影响的个人可向政府和保险公司申请各类补助和救济。
