7.2.2.2积极完善农村医疗卫生服务体系
推进农村卫生事业发展，还应积极完善农村医疗卫生服务体系。这主要是，应加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。对较难解决的村级医疗卫生服务，可考虑主要将乡镇卫生院向下延伸机构，设置村级诊所或服务点，纳入乡镇卫生院统一编制和管理，使村级医疗卫生服务能真正长期稳定并逐渐规范化起来。当然，我国农村地域广大，政府财力目前也比较有限，还应当积极鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业，尤其是对服务最基层的乡村医疗服务机构和乡村医生应给予补助和支持。要通过体制创新，通过政府与市场的结合，逐步完善农村医疗卫生服务体系。
7.2.3加强农村基础设施建设
农村基础设施，是提高农业综合生产能力和推进农村经济社会发展的基础。切实改善农村基础设施建设落后于城市基础设施建设、滞后于农村经济社会发展的状况，是缩小城乡差距、建设社会主义新农村的一项重要任务。
加强农村基础设施建设，主要在于：
（1）应把基础设施建设的重点转向农村，加大政府投入。要按照基础设施建设受益范围的大小，在明确中央和地方各级政府职责的基础上，大幅度地提高各级政府的投入比重和增长比例，并通过制定专门的农业投入法规加以约束硬化。
（2）建立健全基础设施建设的多元投入体制。对基础设施的准公共产品部分，应实行准市场机制，鼓励和支持社会力量参与其发展。对农村小型尤其是微型基础设施建设，应以政府安排补助资金为引导，如采取以奖代补、项目补助等办法，引导农民自愿出资出劳，充分发挥农民既是公共产品消费者又是供给主体的作用。
（3）突出农村基础设施建设重点。就全国农村来说，当前应以改善农民基本生产条件和生活质量为重点，这主要是农田水利、耕地质量、生态建设、路、水、清洁能源、通信、人居环境的建设和改善。就具体的乡村来说，应以农民需求最迫切、普遍积极性较高而成效可能最显著的基础设施项目为重点。
（4）改革和完善基础设施管理体制。对国家和集体投资的基础设施，在确保安全有效运行和正常发挥效能的前提下，有条件的都可以采取承包、租赁、改制、转让等形式，按准市场机制进行资产经营管理，以解决其存量、增量资产年久失修、供给效率低下的矛盾。对企业组织及私人、农村社区投资的各类基础设施，则应在服从政府统一规划和保障有效供给的原则下，坚持按照谁投资、谁受益的原则，支持、维护其合法权益和在准市场机制下的经营管理权，以保证多元供给主体结构的有效形成。
7.2.4逐步建立农村社会保障体系
建立农村社会保障体系，是统筹城乡发展，完善社会主义市场经济体制，推进农村经济社会发展，建设社会主义新农村和全面实现小康社会的重要支撑和重要内容。如前所述，目前我国农村除了“五保”供养和优抚安置，主要实行土地保障和家庭保障，城乡社会保障差距极大，其中主要的制约因素和障碍就在于城乡分割的二元经济结构。破除这种二元经济结构，建立城乡统一的社会保障体系，是一个长期而艰巨的过程，这主要取决于我国工业化的进程。在现阶段，虽然我国总体上已进入工业化中期阶段，但国家财力有限，农村经济仍然落后，广大农村近期还不具备建立完全社会保障体系的条件，国家也无力建立覆盖全国城乡的社会保障体系。改变农村社会保障这种滞后的状况，只有从实际出发，特别是考虑到社会保障具有的只能进不能退的刚性，只能在保障范围、项目、标准等方面逐渐扩大和提高，逐步建立起与农村生产水平相适应的、公平和效率相结合的农村社会保障体系。至于城乡一体的社会保障体系的完全建立，从国际经验来看，一般都是在国家实现工业化后，而这一目标离我国目前来说尚有较大的距离。
7.2.4.1优先完善社会救助制度
社会保障体系是依据一定的法律或规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供救助、补贴所构成的制度系统，主要包括社会救助和社会保障。其中，社会保障是社会保障体系的主体部分。但在我国农村，社会保障长期以社会救助为主，而社会救助的最低生活保障又仅限于“五保户”等很少一部分农民。这是一种连最低生活保障都还未能很好解决的制度。所以，建立农村社会保障体系，应优先完善主要体现公平的保障最低生活的社会救助制度。这主要是：政府应进一步完善农村“五保户”、重病重残人群的供养和特困户等生活救助制度，逐步提高救助标准，完善救助方式；以生活水平低于当地（县）最低生活标准即贫困线的农村家庭为保障对象，由经济较发达地区向欠发达地区逐步推进，积极探索建立全国农村的最低生活保障制度。
7.2.4.2探索建立农村养老保险制度
医疗保障是当前农村最迫切需要解决的社会保障问题，这在前面已有讨论。除此而外，迫切需要解决的农村社会保障还有养老保障项目。老有所养，是基本的民生问题。我国从20世纪90年代初开始试点建立农村养老保障制度，到1997年底已有8200万农民投保。但受经济和非经济因素的影响，1998年后整个工作遭遇衰退和挫折，******在1999年决定停止接受新业务，提出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。事实上，在市场经济和现行农村经营体制下，目前以土地保障和家庭养老为依靠的农村养老保障已遭到严重削弱，这既制约了城乡养老保障差距和城乡收入差距的减小，也对农村贯彻落实计划生育基本国策构成了严重威胁，应引起重新关切。现阶段，在有条件的地区，应将家庭养老、土地保障和社会养老保险结合起来，积极探索建立农村社会养老保险制度，随着条件成熟，再逐步向全国农村普及。为此，在探索中应注意解决好以下主要问题：
（1）合理制定农村社会养老保险基金的筹集比例，适当加大政府投入。1992年颁布的我国《县级农村社会养老基本方案》规定：保险基金的筹集以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则。其中，三者应交的比例没有明确规定，而且，集体和国家的支持也主要是取自乡镇企业和通过税前予以列支来体现。实际上，不少地方尤其是缺乏集体经济的地区往往会造成资金不到位。资金问题，是影响农村养老保险制度建立和正常运转的一个关键因素。在坚持个人为主、集体补助的同时，政府应设置农村社会养老保障的财政出资比例。总的原则是，基金筹集可全国同一比例且分不同档次，以适应不同地区的经济状况，财政按照农民交费的标准进行补助，多交多补、少交少补、不交不补。其中，对纯农民的财政支持力度应比例大一些，而对其他从事非农活动的灵活就业农民的财政支持力度可以比例小一些。对集体补助有困难的农村地区，应由省级财政给予补助；在特别贫困地区，可由中央财政进行支持（刘海燕，2006）。
（2）改革、创新农村养老保险制度的推广模式。从试点情况来看，农村养老保险主要实行农民自愿加入和强制性定期缴费模式。虽然考虑到了农民收入水平低、保险意识不强等客观因素，但存在与社会保障社会化和农民收入与支出方式的较大矛盾。为此，应进一步探索、创新农村养老保险制度推广模式，既要坚持权利和义务相统一的原则，又要体现社会化和效率的原则，让农民有加入社会养老保险的较高积极性。有建议提出，要想在农村建立社会养老保险制度，采用利益诱导型的推广模式是很有必要的，可借鉴商业养老保险的年金模式，分地区逐步建立农村养老保险制度，既可使国家财政负担相对较小，又可极大地调动农民加入社会养老保险的积极性，消除以往模式所存在的保费征收难的弊端，解决农业发展资金的筹集问题（谢志超、杨小锋，2006）。这种建议有一定合理性。但为了适应农民收入与支出方式的灵活需要，还需要设计适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式，方便农民能终生随时随地办理缴费、查询和领取养老金。同时，兑保年龄设置应灵活，也要便于农民灵活调整养老保险缴费档次。
（3）提高养老保险金的保值增值能力。按照规定，保险金只能存入银行或购买国债。农村养老保险金如果只是一种低水平的农民养老储蓄的自我积累，再加上管理有漏洞，农民兴趣自然不大。应在保证资金安全的前提下，多元化运用农村养老保险资金，使资金进入投资领域获得较大增值，这应是一个基本方向。但实现这一目标，需要认真进行体制和运行设计。
（4）改革、完善农村养老保险管理体制和管理机制。据对全国（上海、西藏除外）约200个县1757位农民的调查，在农村养老保险试点中，同一投保单位、投保对象存在不平等享受集体补助现象，农村基层干部与村民享受有异。在农民不愿意参保的原因中，因为经济困难而不愿意参保的只有28.7%，而担心所缴费用不能真正保证老年基本生活的却占了36.7%，担心缴纳的费用被挪做他用的占31.3%（文莉等，2006），足见管理上已存在较大问题。目前，农村养老金的收缴、管理和运用都由当地农保机构负全责，体制上监督与管理不分。要加强和规范管理，消除非经济因素的不良影响，让农民放心参保，必须改革管理体制，实行监、管分治。管理基金应由专门的、独立于政府的社会保障金融机构管理，同时建立多角度的监督机制，从内外两方面进行监督，这才能有效地杜绝违规使用（文莉等，2006）。此外，在管理机制上，还应解决好流动的农民工在城乡之间、地区之间的保障金的转移和接续问题，避免造成管理空白而影响到农村养老保障制度的建设。
7.2.4.2建立健全失地农民和农民工社会保障制度
建立健全失地农民的社会保障制度，是加快城市化进程的重要支撑，也是城市化问题中的应有之义。目前，失地农民的社会保障很不完善，对他们的生活、城市化发展和社会的和谐稳定都造成了较大影响。土地是农民的命根子，失地就失去了土地保障。对这种制度安排，政府应责无旁贷地对失地农民的社会保障负起责来。对完全失地的农民，应转为城镇居民，给予同城镇居民同等的社会保障待遇，尤其是应为他们提供最低生活保障。对部分失地的农民，可考虑按先社保养老、后医保失业的原则，逐渐完善社会保障待遇。这里，关键是保障基金的来源问题。目前，失地农民的社保基金主要采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集，实质上都是来源于土地的转让价款。由于政府垄断土地经营，对失地农民补偿较低，加上政府出资的保障基金比例偏低，以及对农民补偿金的给付渠道不完善造成的截留等问题，各地失地农民的社保基金筹集、使用往往捉襟见肘。因此，必须依据土地真正的市场价值提高对失地农民的补偿，同时加大政府的出资比例，以满足基金筹集的需要。从根本解决问题来看，还应当积极探索农地转用向城市土地资本转变即转用农地的所有权实现形式问题，考虑采取农民土地入股、变所有权征用为使用权征用并设置土地转让年限等变革办法，使农民社保基金的筹集能真正建立在一种长效机制基础之上。当然，建立失地农民社会保障制度，还需要一个统一、系统的法律法规体系来支撑。应尽快制定出在全国范围内统一实施的失地农民社会保障法，并使中央立法和地方立法结合起来，切实改变各地“各自为政”和不规范操作而造成纠纷不断的状况。
农民工，是从事非农产业的农民。据劳动和社会保障部的调查分析，截止到2005年5月，全国已有进城农民工约1亿人。重视和解决好农民工的社会保障问题，已成为推进城市化、促进农村剩余劳动力向城镇转移和建立农村社会保障体系的非常重要的因素。通过对农民工社会保障问题的解决，不仅能推进城市化和工业化的发展，而且通过农民工转为城镇居民，还能减少农村的社会保障群体，分担和缓解农村社会保障的压力。这就是说，解决农民工的社会保障就是解决农民的社会保障，二者根本就是一个问题。正是基于这样的功能，农民工社会保障的制度安排应当优先于农村社会保障的安排（杨守宝、王全美，2006）。目前，一些省、市对农民工社会保障制度已进行了不少有益的探索。进一步建立健全这项制度，一是要深化户籍制度改革，尽快取消对农民的各种歧视性制度，为农民工转移城镇并获得与城镇居民同等社会保障创造良好的制度环境。二是要建立健全农民工社会保险关系的转移和接续机制，适应农民工流动性大而要在城乡之间、地区之间转移社保关系的需要。三是要加强农民工社会保障的立法工作，完善司法保障措施，硬化单位和个人的缴纳义务，让农民工社会保障制度逐步走上法制化、制度化轨道。四是要建立和完善农民工社会保障基金收缴、运营和支付的监督机制。
