第十条行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于******行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
【释义】
本条是关于行政强制措施设定权的规定。我国的立法体制是统一的，又是多层次的。法律、行政法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、规章都是我国法律体系的有机组成部分。我国是单一制国家，立法权主要集中在中央，由全国人大及其常委会和******行使，省、自治区、直辖市人大及其常委会和较大的市、经济特区人大及其常委会根据宪法、立法权享有部分立法权限。除了宪法和立法法外，一些单行法也对特定领域的立法权限作了进一步划分，如行政处罚法对行政处罚的设定权作了划分，行政许可法对行政许可的设定权作了划分，本法对行政强制的立法权限也作出了规定。为了解决实践中行政强制设定“乱”的问题，行政强制法明确规定有权设定行政强制措施的只有法律、行政法规和地方性法规，包括规章在内的其他规范性文件都不得设定行政强制措施。关于自治条例和单行条例、经济特区法规是否可以设定行政强制，本法没有明确规定。自治条例和单行条例、经济特区法规根据宪法、立法法、民族区域自治法和全国人大特别授权决定，享有比地方性法规更大的权限。但行政强制是一般行政管理措施，不属于经济特区和自治地方的特别需要，自治区和经济特区在行政管理中需要行政强制的，可以根据立法法第六十三条规定制定地方性法规，不需要通过制定自治条例和单行条例、特区法规。因此，行政强制法没有明确授权经济特区法规和自治条例、单行条例设定行政强制。
一、关于法律的设定权
行政强制措施涉及对公民的人身自由和财产权的限制，公民的人身权和财产权是宪法保护的公民权利，由全国人大及其常委会通过制定法律对公民的权利和自由作必要的限制，符合法治原则。根据本条的规定，行政强制措施由法律规定，法律可以设定各种行政强制措施。但是，法律也不能随意设定行政强制措施，要受到两种制约：一是根据本法第三条的规定，设定行政强制应当适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。这种合理性的判断属于立法机关的裁定权；二是程序限制，就是起草时应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施限制在合理的范围内。
二、关于行政法规的设定权
行政法规是******制定的规范性文件，行政法规的效力仅次于宪法和法律。所以本法也授权行政法规部分行政强制措施设定权。同时也作了两点限制：一是尚未制定法律，且属于******行政管理职权范围的事项的。宪法第八十九条规定了******的职权，在宪法规定内的事项，******可以制定行政法规，设定行政强制措施，但要遵循行政法的一个重要原则——法律优先的原则，就是尚未制定法律，行政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要与法律的规定一致，不能超出法律的规定。二是不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其他应当由法律规定的行政强制措施。按照行政法的另一个重要原则——法律保留原则，有些事项只能由法律规定，其他规范性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事项。立法法第九条、商业银行法第二十九条、第三十条和邮政法第五条分别对限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了规定，同时对其他规范性文件设定限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款作了限制。关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪些，本条没有明确列举，根据宪法的规定，强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由法律规定。在立法过程中，对行政法规的设定权要不要进一步限制争议比较大，有的意见建议明确列举行政法规可以设定强制措施，不能概括授权。根据对现行行政法规的梳理，截至2010年5月，在******制定的600多件行政法规中，有90件规定了行政强制措施，其中50件没有法律作为依据，是行政法规创设的，且创设的强制措施不限于本法第九条规定的查封、扣押。因此，本法没有对行政法规的设定权限明确界定。在遵循法律保留和法律优先的原则下，行政法规享有较大的设定权，至于还有哪些强制措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单行法律再行厘清。
三、关于地方性法规的设定权
地方性法规是由有立法权的地方人大及其常委会制定的规范性文件。包括省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规和较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规。从理论上讲，地方人大及其常委会是地方国家权力机关，只要属于地方事务，在不与法律、行政法规抵触的情况下，都可以制定地方性法规，设定行政强制措施。但我国是单一制国家，立法权主要集中在中央，地方的立法权限比较小。根据本条的规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措施。此外，还有两个限制：一是尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、行政法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性法规不能设定行政强制措施。对于什么是地方性事务，有不同的理解，比较窄的理解是属于地方特有的、需要针对当地实际情况作出规定的事务，甚至不需要中央立法，比如城市养犬问题、燃放烟花爆竹问题等；比较宽的理解是在地方行政区域内的除法律、行政法规明确规定属于中央事权外的其他事务。二是地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施，不得设定其他行政强制措施。
四、法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制措施行政强制措施是对公民人身权和财产权的限制，公民的人身权、财产权是宪法保护的公民权利，从理论上说限制公民的人身权、财产权应当由法律规定。但是，我国的法制建设起步晚，需要法律规范的领域多，社会发展变化快，只能由法律规定可能不适应行政管理的现实需要，因此，本法对行政强制措施的设定权作了明确规定，除了法律设定外，还授权行政法规和地方性法规有部分行政强制措施设定权。由于以前法律没有对行政强制措施的设定权进行统一的规范，行政强制措施的设定比较乱，除了法律、法规设定了行政强制措施外，规章甚至规章以下的其他规范性文件也设定了行政强制措施。本法从保护公民、法人和其他组织权益的角度考虑，没有规定规章和规章以下的规范性文件可以设定行政强制措施。对此有不同意见，但多数意见认为权力不能自授，地方政府和******部门是执行机关，主要任务是贯彻落实法律、法规，不能给自己授予权力，因此，规章和规章以下规范性文件不能设定行政强制措施。
第十一条法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。
法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
【释义】
本条是关于法律、行政法规、地方性法规设定行政强制措施的统一性的规定。
一、法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得扩大无论是法律还是法规，在设定行政强制措施时，应当明确在什么情况下，对什么人或者组织，采取哪种强制措施，不应概括授权。但是，由于我国地域辽阔，经济社会发展不平衡，各地情况千差万别，有时制定法律时不能规定得很详细、很具体，只能作出原则性规定，这就给行政法规，尤其是地方性法规进行具体化留下了空间。为了保证国家法制的统一，行政法规、地方性法规对法律规定具体化，应当与法律的原则、精神和规定相一致，不得与法律相抵触。从规范和约束行政强制措施的设定来说，法律对行政强制措施已作了规定的，行政法规和地方性法规可以对行政强制措施的对象、条件、种类具体化，但不得通过扩大行政强制措施的对象，放宽采取行政强制措施的条件和增加行政强制措施的种类，来扩大行政强制措施的适用。如森林法第三十七条规定，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责检查木材运输。对未取得运输证件或者物资主管部门发给的调拨通知书运输木材的，木材检查站有权制止。但是《森林法实施条例》第三十七条规定，对无证运输木材的，木材检查站应当予以制止，可以暂扣无证运输的木材。“暂扣无证运输的木材”就增加了行政强制措施的种类，从而扩大了行政强制措施的适用。
二、法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定行政强制措施行政强制措施具有制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生和控制危险扩大等作用，是行政管理中经常使用的手段。同时，行政强制措施是一把“双刃剑”，运用得好，能够维护公共利益和社会秩序，运用得不好，就会对公民人身权、财产权造成侵害。因此，设定行政强制措施应当慎重，在确有必要时才设定，能够采用其他管理措施达到行政管理目的的，就不要设定。法律在对某项领域进行规范时，都经过慎重权衡，如果需要设定行政强制措施，就应当明确规定；如果没有设定的，行政法规、地方性法规在制定实施性规定时，不得设定行政强制措施。但是，由于有些法律规定得比较原则，对于有些事项没有作具体规定，授权******规定。如农业法第六十四条规定，农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其他应用，必须依照国家规定严格实行各项安全控制措施。对实行什么样的“安全控制措施”没有作具体规定。******制定的《农业转基因生物安全管理条例》第三十九条规定，农业行政主管部门履行监督检查职责时，在紧急情况下有权对非法研究、试验、生产、加工、经营或者进口、出口的农业转基因生物实施封存或者扣押。根据对现行行政法规的梳理，截至目前有17件行政法规属于上述情形而设定了行政强制措施，从行政管理的需要考虑，应当采取上述行政强制措施。因此，本条授权在法律对特定事项只作原则性规定，未规定具体管理措施的情况下，行政法规可以设定行政强制措施。但是，这种情况下，行政法规也不能设定应当由法律设定的行政强制措施。需要强调的是，本法没有授权地方性法规在此种情况下可以设定行政强制措施。
第十二条行政强制执行的方式：
（一）加处罚款或者滞纳金；
（二）划拨存款、汇款；
（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。
【释义】
本条是关于行政强制执行方式的规定。行政强制执行是行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定确定的义务的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。因此，行政强制执行制度包括两部分内容：一是行政机关自己强制执行，二是申请人民法院强制执行。本条所列举的执行方式是行政机关的强制执行方式，人民法院强制执行的方式由民事诉讼法规定，民事诉讼法详细地规定了人民法院执行的方式和程序。根据执行手段的不同，行政强制执行分为间接强制和直接强制。间接强制的特点是手段相对平和，主要包括加处罚款或者滞纳金和代履行，加处罚款或者滞纳金是给当事人增设新的金钱给付义务，不直接作用于当事人的财产，代履行就是由他人代为履行。直接强制的形式较多，特点是手段直接作用于当事人的财产和人身，较为常见的有划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理财物。本条列举了五种常见的执行方式。
一、加处罚款或者滞纳金
加处罚款或者滞纳金在学理上属于执行罚，是间接强制的执行方式。执行罚是对于拒不履行行政决定确定的金钱给付义务的当事人，以加处金钱给付义务的新方式，迫使当事人履行。如行政处罚法第五十一条规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。执行罚经过一定期限，当事人仍不履行时，可以采取直接强制执行。在我国，执行罚主要是针对不履行罚款、税款、行政收费、社会保险费等金钱给付义务，国外加处罚款还针对当事人不履行作为或者不作为义务的执行。在我国，加处罚款主要是针对不缴纳罚款的行为，加处罚款的数额由行政处罚法统一规定；加处滞纳金是针对不缴纳税费的行为，加处滞纳金的数额由单行法律、行政法规和地方性法规规定。目前，我国共有2部法律、15件行政法规对滞纳金的标准作了规定，滞纳金的数额有按日加处万分之五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之五和按月加处百分之五不等。
二、划拨存款、汇款
划拨存款、汇款是直接强制执行方式，根据商业银行法第二十九条、第三十条的规定，采取划拨存款、汇款方式执行的，需要由法律明确授权。目前行政机关划拨存款的，只适用于税收和征收社会保险费等少数领域，税收征收管理法第四十条和海关法第六十条使用的是“扣缴”一词。
三、拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物这是执行金钱给付义务采取强制执行的方式，属于直接强制。根据行政处罚法第五十一条的规定，行政机关采取拍卖或者变卖等处理措施执行方式的应当由法律规定。目前，税收征收管理法第三十七条、第四十条和海关法第六十条、第九十条规定了依法拍卖或者变卖、变价的执行方式。此外，根据本法第四十六条第三款的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
