根据本条的规定，旅游业纳入国民经济和社会发展规划以及旅游发展规划的编制主体，包括两个方面：
一是旅游业纳入国民经济和社会发展规划。所谓国民经济和社会发展规划，是指中央或者地方政府制定的关于本行政区域国民经济和社会发展的宏观性、战略性和长远性的安排，它是在分析规划期内国民经济和社会发展趋势和特征的基础上，确定国民经济和社会发展的总体战略、指导方针、主要任务、发展目标和主要政策措施的指导文件。
长期以来，我国主要依靠投资拉动和出口带动来发展经济。2008年国际金融危机的冲击，表明这种发展方式再也难以为继。旅游业作为现代服务业的龙头，涉及范围广，消耗资源少，带动系数大，创造就业多、综合效益好，发展旅游业成为转变经济发展方式、调整经济结构、实现科学发展的必由之路。2009年，******发布《******关于加快发展旅游业的意见》，第一次提出把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的要求。因此，发展旅游业是各级人民政府的一项重要工作，作为中央政府的******和县级以上地方各级人民政府应当将其纳入本级人民政府的国民经济和社会发展规划。
我国的国民经济和社会发展第十二个五年规划，明确提出“十二五”时期（2011年-2015年）大力发展生产性服务业和生活性服务业，积极发展旅游业。县级以上地方各级人民政府在的国民经济和社会发展规划，也根据本地的实际情况，作了相应的规定。今后，县级以上各级人民政府在制定国民经济和社会发展规划时，应当将旅游业的发展纳入其中。
二是旅游发展规划的编制主体。所谓旅游发展规划，是指国家或地区为发展旅游事业，对旅游业发展及相关事项进行的宏观性、战略性和长远性的安排，它是指导和协调旅游事业健康、有序、可持续发展的重要工具。旅游发展规划一般为期限五年以上的中长期规划。
旅游发展是一个系统工程，它涉及许多方面，如果各有关方面不能相互配合和协调发展，旅游业就难以正常和顺利发展。为避免旅游发展中的盲目性，使旅游业和相关行业相互配合、协调发展，使旅游资源得到更有效、合理的利用，使旅游业能够持续发展，有必要编制旅游发展规划，并在规划的指导下来发展旅游。
根据本条的规定，组织编制旅游发展规划的主体，为******，省、自治区、直辖市人民政府，旅游资源丰富的设区的市人民政府，以及旅游资源丰富的县级人民政府。它们在应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制本行政区域的旅游发展规划。同时，当旅游资源位于两个或者两个以上的行政区域，并且对该旅游资源从整体上利用而不是分割成不同的部分进行利用，能够达到更好的旅游效果、提升旅游的品质、促进旅游的发展的，对该旅游资源进行利用时，应当由这两个或者两个以上行政区域地方人民政府的共同上级人民政府组织编制旅游发展规划，或者由这两个或者两个以上行政区域的地方人民政府进行协商，编制整体利用旅游资源的统一的旅游发展规划。
第十八条 旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游资源保护和利用的要求和措施，以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。
根据旅游发展规划，县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划，对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。
【本条主旨】本条是关于旅游发展规划的内容和专项规划的规定。
【本条释义】
作为指导和协调旅游发展的重要工具，旅游发展规划的质量，直接关系旅游发展的质量，而旅游发展规划的内容，又直接关系旅游发展规划的质量。因此，本条对旅游发展规划的内容以及专项规划作了规定。
根据本条的规定，旅游发展规划的内容以及专项规划，包括两个方面：
一是旅游发展规划的内容。近些年，不少地方旅游项目存在盲目开发、热衷建造人工景点、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题。为通过制定和实施旅游发展规划来规范各方面的行为，解决旅游景点低水平重复建设的问题，本条规定，旅游发展规划主要应当包括以下内容：
1.旅游业发展的总体要求和发展目标。所谓旅游业发展的总体要求，是指在旅游业发展的整个过程中都应当遵循的指导思想、基本原则、发展方向等，它统领着整个旅游发展规划的价值取向，决定了旅游发展规划的具体内容，因此，应当在旅游发展规划中予以明确。所谓旅游业发展目标，是指旅游发展规划期间，旅游产业规模、质量、效益等所应当达到的具体标准。旅游发展的目标是旅游发展规划的重要内容，它不仅明确了所要完成的任务，也决定了相关的政策、措施等，因此，应当在旅游发展规划中予以明确。
2.旅游资源保护和利用的要求和措施。本法总则第四条确立了旅游业发展应当遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则。为贯彻这一原则，本条要求旅游发展规划中明确旅游资源保护和利用的要求和措施。
3.旅游产品开发的要求和促进措施。所谓旅游产品开发，是指人们为了发掘、改善和提高旅游资源的吸引力而从事的开拓和建设活动。旅游产品开发是巩固和扩大既有消费规模，积极培育新的消费热点的重要措施，因此，本条要求旅游发展规划中明确旅游产品开发的要求和促进措施。
4.旅游服务质量提升的要求和促进措施。所谓旅游服务质量，是指旅游经营者所提供服务的优劣程度。旅游服务质量关系到广大旅游者的切身利益，关系到旅游业整体形象，关系到旅游业可持续发展，旅游服务质量的提升是我国旅游业发展的重要战略问题，因此，本条要求旅游发展规划中明确旅游服务质量提升的要求和促进措施。
5.旅游文化建设的要求和促进措施。所谓旅游文化，是指旅游者进行旅游活动所产生的各种文化现象。旅游活动本质上是一种文化活动，文化是旅游的本质特征，是旅游业发展的内在动力，是旅游业可持续发展的源泉，发展旅游业必须加强旅游文化建设。因此，本条要求旅游发展规划中明确旅游文化建设的要求和促进措施。
6.旅游形象推广的要求和促进措施。所谓旅游形象，是指人们对旅游产品、旅游设施、旅游服务功能等的总体、抽象、概括的认识和评价。旅游形象是旅游地的无形价值，是吸引旅游者到旅游地旅游的核心要素，旅游形象推广对拓展旅游市场规模，具有十分重要的作用。因此，本条要求旅游发展规划中明确旅游形象推广的要求和促进措施。
7.旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施。所谓旅游基础设施，是指为适应旅游者在旅行游览中的需要而建设的各项物质工程设施，包括旅游饭店(宾馆)、旅游道路、旅游航线网络、景区停车场、游客服务中心、旅游厕所、城市游客集散中心等物质设备。所谓公共服务设施，是指为满足旅游者的公共需求而提供基础性、公益性的旅游公共产品与服务的设施，主要包括旅游信息咨询服务设施、旅游安全保障服务设施、旅游交通便捷服务设施、旅游便民惠民服务设施、旅游行政服务设施等。旅游基础设施和公共服务设施是发展旅游业不可缺少的物质基础，因此，本条要求旅游发展规划中明确旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施。
除上述内容外，组织编制旅游发展规划的人民政府，可以根据实际情况和发展旅游的需要，在旅游发展规划中规定其他一些内容。
二是专项规划。所谓专项规划，是指为更有效地实施旅游发展规划意图，根据旅游发展规划，对重点旅游资源开发利用所编制的规划。专项规划的编制主体是县级以上地方人民政府，内容为对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套的专门要求。
第十九条 旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。
【本条主旨】本条是关于旅游发展规划与其他有关专项规划的关系的规定。
【本条释义】
旅游涉及多个行业，与多方面相关联。旅游发展规划是安排旅游业发展及相关事项的专项规划，而其他一些方面也有自己的规划。为了处理好旅游发展规划与其他有关专项规划的关系，本条规定当旅游发展规划应当与其他有关专项规划相衔接。
根据本条的规定，旅游发展规划与其他有关专项规划的关系，主要包括五个方面：
一是旅游发展规划应当与土地利用总体规划相衔接。所谓土地利用总体规划，是指各级人民政府根据国家社会经济和社会发展计划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，对土地的开发、利用、治理、保护所作的综合部署和统筹安排。土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度；土地利用总体规划规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；土地利用总体规划一经批准，必须严格执行；使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。旅游发展规划的内容涉及到对土地的开发、利用时，必然要处理与土地利用总体规划的关系。此时，旅游发展规划应当与土地利用总体规划相衔接，而不得与之不一致甚至与之相冲突。
二是旅游发展规划应当与城乡规划相衔接。所谓城乡规划，是指各级人民政府对城镇、城市、镇、乡、村庄的空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等所作的统筹安排，它包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划法规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据；任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。旅游发展规划的内容涉及到空间布局、发展布局、用地布局、规模控制、功能区分、重大基础设施的布局等时，必然要处理与城乡规划的关系。此时，旅游发展规划应当与城乡规划相衔接，而不得与之不一致甚至与之相冲突。
三是旅游发展规划应当与环境保护规划相衔接。所谓环境保护规划，是指县级以上人民政府对保护和改善环境、防治环境污染和其他公害所作的综合部署和统筹安排。环境保护法规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。旅游发展规划的内容涉及到影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素时，必然要处理与环境保护规划的关系。此时，旅游发展规划应当与环境保护规划相衔接，而不得与之不一致甚至与之相冲突。
四是旅游发展规划应当与其他自然资源的保护和利用规划相衔接。除上述规划以外，我国一些有关自然资源的法律法规还规定了其他一些自然资源的保护和利用规划。例如，清洁生产促进法规定了国家清洁生产推行规划，水土保持法规定了水土保持规划，海岛保护法规定了海岛保护规划，水污染防治法规定了水污染防治规划，渔业法规定了水域利用的统一规划，野生动物保护法规定了野生动物资源的规划，港口法规定了港口规划，水法规定了全国水资源战略规划、流域规划和区域规划，森林法规定了林业长远规划，草原法规定了对草原的规划，海域使用管理法规定了海洋功能区划，防沙治沙法规定了防沙治沙规划，防洪法规定了防洪规划。旅游发展规划的内容涉及到这些自然资源时，必然要处理与相关自然资源保护和利用规划的关系。此时，旅游发展规划应当与相关自然资源保护和利用规划相衔接，而不得与之不一致甚至与之相冲突。
五是旅游发展规划应当与文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。除自然资源保护和利用的规划外，我国一些有关人文资源的法律法规也规定了人文资源的保护和利用规划。例如，文物保护法规定了历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，非物质文化遗产法规定了非物质文化遗产代表性项目保护规划和专项保护规划。旅游发展规划的内容涉及到这些人文资源时，必然要处理与相关人文资源保护和利用规划的关系。此时，旅游发展规划应当与相关人文资源保护和利用规划相衔接，而不得与之不一致甚至与之相冲突。
第二十条 各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要。
【本条主旨】本条是关于有关规划的编制以及有关设施的规划和建设应当有利于促进旅游业的发展的规定。
【本条释义】
旅游与多个方面相关联，要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，各有关方面的支持和保障至关重要。为此，本条对土地利用总体规划、城乡规划的编制以及基础设施和公共服务设施的规划和建设应当促进旅游业发展作了规定。
