三、关于景区内的核心游览项目关闭减少收费
景区门票价格虽然不能完全由市场竞争形成，也没有社会平均成本可资借鉴，但也要遵循一定的市场规律，进行科学合理定价。价值是价格的基础，是决定景区门票价格的重要因素。制定和调整景区门票价格必须以其价值为基础，既考虑其实际资本投入，也要注重其资源的价值。景区资源价值可结合历史文化价值、审美价值、科研价值、生态价值、舒适满意度价值、市场价值等标准确定。然后根据资源价值等级实行分等定价，拉开价值高与价值低的景点门票价格距离，使资源得到优化配置。其中，各方面价值较高的，通常是景区的核心游览项目，也决定了景区门票价格的主要部分。当景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务时，如果依然向旅游者收取原定的收费，实际违背了价格与价值之间的平衡关系，对旅游者造成价格上的不公平。因此，本条第二款规定，景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务的，应当公示并相应减少收费。其中，“因故”包括维护和修缮需要，重大活动等。当景区内的核心游览项目因故暂停向旅游者开放或者停止提供服务时，首先应当提前对社会公示，告知游客暂停开放或者暂停服务的相关信息，让游客自主决定是否前来游览。由于核心游览项目的关闭，导致景区旅游价值的下降，因此，还应当相应减少收费。
第四十五条 景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。
旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。
【本条主旨】本条是关于景区旅游者流量控制制度的规定
【本条释义】
一个旅游景区所能容纳的游客人数并不是没有限度的，在同一时间、同一景区，旅游者的过度密集会引发许多安全问题、环境问题，甚至会激发社会矛盾，乃至影响区域旅游的可持续发展。基于最大承载量实施的景区旅游者流量控制制度为人们恰当选择旅游时间、合理安排旅游行程提供了一定的依据，避免了景区内旅游者的过度聚集，不仅有利于维护旅游者的权益，更有利于实现景区旅游资源的合理利用与可持续发展。本条分为两款，对景区旅游者流量控制制度作出了规定。
一、景区实施旅游者流量控制制度的必要性
依据景区最大承载量实施旅游者流量控制是景区实现科学化管理的重要措施，在维护旅游者权益、保护生态环境等方面具有重要意义。具体而言，主要包括以下几个方面：一是保障旅游者权益的需要。作为旅游者，核心的需求是参观游览的舒适和对景区美景欣赏的满足。如果景区游客人数过多，必然导致游客的舒适感、满足感的降低，而且也不利于保障游客的人身、财产安全。二是保护生态环境的需要。旅游活动不可避免会带来环境污染和资源破坏，尽管生态环境本身具有一定的自我修复能力，但是有限度的。当游客人数过多时，必然会加剧对生态环境的破坏，甚至造成不可逆的破坏。三是完善景区管理的需要。旅游活动不仅会给旅游景区的基础设施、安全设施、服务设施带来压力和损耗，也会给景区管理人员以及系统带来负担。游客人数过多，难免会造成设施毁损以及管理不及时、不到位。有鉴于此，不少国家都在旅游相关法中对景区旅游者流量控制制度作出规定。例如日本《旅游场所基本空间标准》就对旅游景区(点)的旅游者数量进行了限制。
近年来，我国经济社会快速发展，人民群众旅游需求不断增长。与此同时，由于旅游业原有基础相对薄弱，加上旅游活动时空分布不均匀，旅游环境问题日趋严重。特别是1999年黄金周假日制度实施以来，“五一”“十一”等节日成为旅游的高峰时期，不少旅游热点地区和旅游景区的游客人数激增，严重超过环境承载能力，导致景区生态环境破坏严重，旅游服务质量降低，甚至发生游客踩踏等重大事故。由此，不少景区已经开始逐步实行游客流量控制。相关立法也开始对游客流量控制作出规定，《风景名胜区条例》第三十六条第二款规定，禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。本次制定旅游法，进一步明确规定了景区流量控制制度。
二、景区通常情况下的旅游者流量控制制度
本条第一款对通常情况下景区的旅游者流量控制制度作出了规定。根据该款规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。
1.景区最大承载量
景区最大承载量是实行景区旅游者流量控制制度的基础。所谓景区最大承载量，学理上常被称为“环境容量或者环境承载力”，是指在某一旅游景区的现有状态不发生对当代人(包括旅游者和当地居民)以及后代有害变化(如环境美学价值减损、生态破坏、环境污染、舒适度减弱等)的前提下，在单位时间内旅游景区所能承受的最大旅游者人数。旅游是人类在旅游环境中的活动，旅游业的发展也是以旅游环境资源为基础。旅游环境是一个包含社会、经济、自然环境在内的复杂环境系统，所能承受的人类活动是有限度的，景区最大承载量反映的就是这一限度。
根据本款的规定，景区最大承载量由景区主管部门核定。确定景区最大承载量需要考虑多方面的因素，一般包括自然环境承载力、经济环境承载力和社会环境承载力三个方面。自然环境承载力包括生态环境承载力和资源空间承载力，例如大气净化能力、垃圾处理能力、景区空间容量等；经济环境承载力包括基础设施承载力和旅游服务设施承载力，例如供排水能力、供电能力、交通工具承载力、交通路线承载力、停车场承载力、餐饮机构接待能力、购物设施接待能力、住宿机构接待能力等；社会环境承载力包括管理水平承载力和心理承载力，包括景区发展规划合理程度、景区管理者数量以及文化程度、当地居民心理承载力、旅游者心理承载力等。
旅游主管部门核定景区最大承载量后，仍应定期到各旅游景区进行监督、检查，及时掌握景区承载力的各项具体数值变化，并通过实地调研、问卷调查等方式，了解旅游者对景区的感受和体验。根据了解的情况和发现的问题，及时调整景区最大承载量。景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。即使旅游景区的经营者通过改善设施，加强环境保护，提高管理水平等措施，使景区实际可以承受的最大旅游者人数发生变化，也必须经过景区主管部门核定后，才能调整最大承载量。
2.景区实施旅游者流量控制
立法过程中，有意见提出，控制流量的责任应明确给景区，各个主要景区应该采取旅游信息通报制度，采取措施，防患于未然。对每到大的节假日就会人满为患的景区，应有门票预订制度。控制流量的首要责任应该给景区，而不是政府，发生突发事件的时候再找政府。本法吸收了这些意见，规定主要由景区负责旅游者流量控制。根据本款的规定，景区负有实施旅游者流量控制的责任，主要包括以下几个方面：
一是景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量。景区公布最大承载量，方便旅游者提前知晓，合理选择旅游景区，安排出游行程，同时也有利于社会监督。公布的方式多种多样，例如通过电视、广播、网络旅游信息查询平台、景区入口公告牌、电子查询机等。
二是制定和实施旅游者流量控制方案。景区经营者应当根据景区空间大小、景点分布、交通工具承载力、服务设施接待能力、管理人员数量、应急救援能力等各方面情况力制定旅游者流量控制方案。旅游者流量控制方案应当明确景区实施流量控制所采取的措施、配备的设施以及安排的人员，对景区在不同旅游者承载量下的应对措施都应有所考虑，对可能出现的突发事件应有预案。旅游者流量控制方案制定后，景区经营者应当按照方案实施。
三是采取各种方式，控制景区接待的旅游者数量。为了景区的可持续发展，旅游景区的经营者应该根据景区主管部门核定的最大承载量，合理安排每天接待旅游者的人数。景区应通过不断完善票务系统、景区监控系统，及时掌握景区的旅游者数量以及变化趋势，及时调控旅游者数量。控制旅游者数量的方式多种多样，例如旅游高峰时期实施门票预约、实时公布景区旅游者数量、发布旅游建议等。
二、景区可能达到最大承载时的处置措施
在通常情况下，由景区负责旅游者流量控制。当景区旅游者可能达到最大承载量时，但靠景区采取经营手段可能无法有效应对，此时还需要当地政府运用行政力量，综合各种措施。因此，本法规定了旅游者数量可能达到最大承载量时，景区和当地政府承担的责任。根据本条第二款的规定，旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。
对于景区而言，旅游者数量可能达到最大承载量时，首先应当提前发布公告，让旅游者及时知晓。景区发布公告的同时，应当向当地人民政府报告，便于当地政府及时采取措施。除了向公众公告以及向政府报告外，景区还应当及时采取措施疏导、分流旅游者。例如根据景区各景点游客分布情况，调整游览路线，加强游客引导或者暂停开放景区等。对于当地人民政府而言，当接到景区的报告后，应及时协调景区以及公共交通、治安等部门，采取交通管制、车辆疏导、引导旅游者向其他景区分流等各种方式，及时疏导、分流旅游者，避免过分集中。
第四十六条 城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。
【本条主旨】本条是关于城镇和乡村居民旅游经营的规定
【本条释义】
旅游业是国民经济的重要产业，随着人民生活水平不断提高，旅游消费需求迅速增长，旅游发展空间不断拓展。一些地方因地制宜，突出优势，开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动。在妥善保护自然生态、原居环境和历史文化遗存的前提下，合理利用民族村寨、古村古镇，建设特色景观旅游村镇，发展“农家乐”、休闲农庄等旅游产品。旅游业呈现特色化发展，旅游产品呈现多样化发展。休闲度假、自驾车旅游、健康旅游、生态旅游、工农业旅游、民俗旅游、红色旅游等新产品不断开发。
与此同时，旅游经营模式也不断发展，一些城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法参与到旅游经营中来，实践中较为常见的包括“家庭旅馆”、“农家乐”等形式。所谓“家庭旅馆”，通常是指以家庭私有房产为基本接待单元，以住宿旅客为接待对象，以营利为目的，以个体管理服务为主要形式的小型旅游住宿接待设施。所谓“农家乐”，通常是指在农民自有宅基地与农村集体土地上，利用庭院、果园、花圃等田园景观和自然生态、乡村人文资源，为游客提供以农业体验为特色的观光、娱乐、劳动、住宿、饮食等服务的经营实体。
城镇和乡村居民利用自有条件参与旅游经营，有利于满足旅游市场多样化需求，有利于弥补传统旅游经营主体的不足，也有利于促进创业、扩大就业。因此，国家出台有关政策，鼓励城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法参与到旅游经营中来。例如，《******办公厅转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》（国办发[2000]46号）针对“黄金周”和双休日期间旅游度假的中低档住宿设施严重不足的问题，提出要鼓励引导“家庭旅馆”的发展，要组织和发挥社会住宅设施的作用，解决客流高峰住宿困难问题。《******办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知》（国办发[2008]111号）从鼓励创业角度提出，按照法律、法规规定的条件、程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。
根据旅游业发展的实际情况，旅游法明确肯定了城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件从事旅游经营，但前提是应依法经营。这里的“法”，包括本法的其他规定，例如关于旅游经营者的一般规定；还包括其他有关法律、行政法规的规定，例如，城镇或者乡村居民以个人所有的住宅作为主要投资，成立个人独资企业从事旅游经营，那么就应当依照个人独资企业法的有关规定。如果以个人住宅作为出资成立合伙企业，就应当依照合伙企业法的有关规定。
