精于理财功劳高
汉景帝四年（前153），桑弘羊出生在洛阳的一个商人家庭里。战国时期，洛阳已发展成为一个著名的工商业城市，东到齐鲁，南到梁楚（今河南、湖北），都有洛阳商人的足迹。西汉时，洛阳更发展成为一个拥有五万多户，约三十万人口，与河北的邯郸、山东的临淄、四川的成都、河南的宛（今南阳）齐名的“富冠海内”的名城。童年时代的家庭教养和社会环境的熏陶，对他的成长产生了很大的影响。十三岁的时候，他便在计算方面达到了相当熟练的程度，那时候一般的商人计算数字时都要用筹码，而桑弘羊可以不用筹码，只要心算就行了。
根据西汉的官制，家产在五百万钱以上的，自备车马衣服，便可以到京师为郎，称为“赀选”。郎的职务是负责守卫宫廷门户，皇帝出行时担任仪仗扈从。郎有议郎、中郎、侍郎、郎中等。景帝后元三年（前141），汉武帝刚刚即位，桑弘羊便被召进了宫廷，做了武帝的侍中，这一年他十三岁。侍中为加官，从列侯、将军、卿、大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令（主皇帝膳食）直到郎中，都可以加官为侍中。侍中原为皇帝的侍从，汉武帝时为强化皇帝个人的权力，以限制丞相的权力，选拔了很多有才能的人到他身边作侍中。这些人可以出入宫廷，和皇帝关系很密切。其中有的人可以参与议论国家的政策，遇有重要政事，皇帝还常常让他们和朝廷上的大臣进行辩论。这样，在武帝时逐渐形成了中朝与外朝并列的局面。由皇帝及其亲近侍从组成的中朝，事实上成了决策机关；以丞相为首的外朝，只不过是执行的机关。侍中名义上是皇帝的侍从，但在政治上却是实权派。尽管当时武帝即位不久，还没有把政权完全掌握在自己手中，这时候的桑弘羊只能充任一个普通侍从的角色，但由于他久任此职，长期生活和工作在武帝身边，深受武帝思想的影响，使他逐渐成为武帝的得力助手。
桑弘羊任侍中长达二十六年之久（从景帝后元三年初武帝即位至元鼎二年，即前141年至前115年）。这二十六年的历史中，发生了许多重大的变化，这对桑弘羊一生的事业都有着直接或间接的影响。柔弘羊初为汉武帝侍中时，距汉朝建立已有六十多年，地主阶级政权逐渐巩固，国内基本统一，社会经济有很大的好转。但是与此同时，社会上还存在着许多矛盾，尤其是汉与匈奴的矛盾，汉武帝即位不久，便利用了汉初七十年间劳动人民所创造的大量物质财富，针对上述矛盾，在政治、经济、思想、军事以及民族关系等方面采取了许多措施。这些措施有些是适应了社会的需要和历史发展的趋势，但同时也给人民带来许多痛苦和灾难。其中耗费民力最大、影响最深的就是他对边境少数民族的用兵，特别是连年对匈奴的战争。
元光二年（前133），武帝曾向大臣征求派兵攻打匈奴的意见，但是当时西汉政府中多数人都对匈奴怀有畏惧心理，坚持和亲政策，反对和匈奴作战。以大行令王恢为代表的主战派和以御史大夫韩安国为代表的主和派展开了激烈的争论。汉武帝毅然采纳了王恢的建议，派遣马邑人聂翁引诱匈奴单于深入，汉朝以三十万大军埋伏在马邑（今山西朔县）附近的山谷中，准备一举歼灭匈奴的主力。不料匈奴单于在中途发觉了这个诱兵之计，迅速撤兵，逃回边境。从此以后，汉与匈奴彻底决裂，开始了长期而频繁的战争。
二十多年连续的对外战争，从其积极意义上看，它制止了匈奴奴隶主贵族对汉族和其他少数民族的野蛮掠夺，保卫了汉朝边境地区人民生命、财产的安全和先进的农业生产，加强了汉朝和西域的经济文化联系，开辟了西域的交通，使我国统一的多民族国家得到了进一步的发展。但是汉初七十多年的积蓄，也由于战争而出现了“县官（即天子或官府）大空”的局面，财政出现崩溃的危机。同时汉武帝为了弥补大量的军费开支，对农民进行“民赋数百”的残酷剥削。农民贫困破产，而富人却乘机大肆掠夺。尤其是一些商人地主，他们用贱买贵卖的办法来掠夺农民。另外一些垄断盐铁生产的手工业主兼商人，利用控制这种营业变成豪富。
为了解决财政危机，巩固封建地主阶级的中央集权，加强对匈奴的防御和反攻力量，汉武帝开始重用“兴利之臣”。其中一个重要人物，就是桑弘羊。元帝元狩三年（前120），桑弘羊被任命为“以计算用事侍中”。武帝元鼎二年（前115），桑弘羊以侍中出任大农丞，这是桑弘羊正式从事财政工作的开始，这一年他三十九岁。
桑弘羊任大农丞，前后不过五年，在这短短的五年中，他做了三件大事，开始表现了他在理财方面的才能和魄力。
一是算缗告缗令。算缗是国家向商人征收的一种财产税，告缗是反商人瞒产漏税的一种强制办法。根据《史记·平准书》记载，算缗告缗令包括四方面的内容：
凡属工商业主、高利贷者、囤积商等，不论有无市籍，都要据实向政府呈报自己的财产数字。政府规定：凡值二缗（一缗为一千钱）抽取一算，一算为一百二十文；一般小手工业者，每四缗抽取一算，这叫“算缗”。
除官吏、三老（乡官、掌教化）和北边骑士外，凡有轺车（即小马车）的，一乘抽取一算；贩运商的轺车，一乘抽取二算；船五丈以上的抽取一算。
隐瞒不报、或呈报不实的人，罚戍边一年，并没收他们的财产。有敢于告发的人，政府赏给他没收财产的一半，这叫“告缗”。
禁止有市籍的商人及其家属占有田地和奴婢，敢于违抗法令的，即没收其全部财产。
这些法令对那些拥有巨资的大工商业主是很不利的，因此遭到他们的激烈反对。但在桑弘羊的坚持下，终于推行下去了。尤其是告缗令的推行，中等以上的商贾之家，大都被告发了，没收了上亿的财产和成千上万的奴婢。没收的田地更多，大县有几百顷，小县百余顷，不少中等以上的商贾因此倾家荡产。而政府的收入却大大增加了，国库也充实起来。
二是统一铸钱。汉初，政府对铸钱采取放任政策。当时政府铸造的钱币与实行重量悬殊很大，如刘邦时的荚钱（即五分钱），吕后的八铢钱，文帝、景帝时的四铢钱，币面都是半两（二十四铢为一两），实际重量却往往不足。钱币铸造不统一，铜钱大小、轻重又不一致，所以币制非常混乱，这给私人铸造劣钱造成了可乘之机。币制不统一，劣钱大量出现，势必会造成市场混乱，社会不安，特别是铸币权掌握在贵族富豪手里，他们可以依仗经济势力与中央对抗。元鼎四年（前113），桑弘羊提出了整顿币制的措施。一方面把铸币权收归中央，禁止各郡国私自铸钱；另一方面又统一货币，下令郡国销毁旧钱，把铜输送中央，另造新的五铢钱，由掌管上林苑的水衡都尉所属钟官、技巧、辨铜三官分别负责鼓铸、刻范和原料供应，新币是由上林三官管理铸造的，所以又称“上林钱”或“三官钱”。当时三官钱通行全国，是惟一合法的钱币。
三是假民公田和移民屯垦。这是桑弘羊为解决对匈奴连年用兵、粮食不足的困难，以及安置流民，巩固汉朝边防所采取的一项措施。“假民公田”即政府将内地官田租给农民耕种，向农民征收假税（即田租）。“移民屯垦”即征发戍田兵士，进行军事屯田。这一措施使一部分失去土地的农民重新回到土地上，从事农业生产。一方面大批的流民得到安置，缓和了因土地兼并引起的阶级矛盾，另一方面使内地许多土地得到垦殖，西北边郡也得到初步开发。
桑弘羊在理财方面表现出的出色才能，使汉武帝极为欣赏。元封元年（前110），桑弘羊被提升为治粟都尉，并代理大农令，挑起了总管国家财政经济的重担。这一年，桑弘羊四十四岁。天汉元年（前100），桑弘羊被正式任命为大司农。他从代理大农令到大司农，共十三年的时间，这个时期是西汉王朝的鼎盛时期，也是桑弘羊在财政工作中最有成效的时期。这一时期，他参与制定和推行了一系列重要的财政政策。
一是盐铁官营。关于盐的官营，实际上采用的是“民煮归官”的办法。盐户由政府招募，煮盐的费用由盐户自己承担，政府只供给他们生活费用和煮盐的铁锅，煮成的盐由盐官负责统购统销。关于铁的官营，是在产铁的郡设置铁官进行生产，不产铁的郡设置小铁官负责销售。盐铁官营以后，生产规模扩大了，也大大增加了政府的财政收入。而桑弘羊自己更认为官营盐铁不仅有利于国计民生，而且还有杜绝豪强兼并，消除地方割据势力，巩固国家统一的作用。后来他之所以遭到大工商业主和贵族官僚地主的激烈反对，其原因即在于此。
二是均输平准。均输是西汉政府通过赋税的形式，对于从民间征用的各类物资实行调剂的一种手段，即各郡国应上交中央的贡物，一律按当地市价，折合成当地出产的、价格低廉的土产品，交与均输官，再由均输官运往缺乏这些产品的地区高价出售。这样既可免除各郡国输送贡物入京师的困难，又能随时调剂中央所需要的物品。同时封建官府不费一文即可得到土特产品，在辗转贸易中获得巨大利润。平准是为了统制商品的交换和买卖，平衡商品价格，在京师长安设立的一个机构，即大农诸官以各地输进的物资和工官所制造的各种产品为资本，当京师某种商品涨价时，即贱价抛售；反之，如果某种商品跌价时，即大量收买。它的任务是稳定京师市场物价，打击工商业主的囤积居奇和投机倒把活动。桑弘羊创立的均输平准，对于增加封建国家的收入，以缓解财政困难，成效是很显著的。因此，武帝赐桑弘羊爵为左庶长，黄金二百斤，以示鼓励。
三是酒类专卖。天汉三年（前98），实行酒榷法。即由官府供给私营酿酒作坊以谷物，酒曲等原料，规定酿造的格式，具体生产由私营作坊分散独立经营，酿成的酒归官府所有，私人不得出售。这样，官府虽不垄断生产，但却控制全部产品，实行专卖。酒类专卖后的赢利是相当可观的，它与当时的盐铁、均输并称为国家主要财政来源的“三业”。这三业的实行，为扭转武帝时的财政危机起了决定性的作用。
轮召诏令露祸端
天汉四年（前97），桑弘羊被贬为搜粟都尉。在这之前，桑弘羊有一个子弟犯法，被执金吾（负责京师的治安）杜周逮捕。按照法律，子弟犯法，父兄要连坐。所以桑弘羊的被贬官可能与此有关。但是桑弘羊被贬职后，直到昭帝始元六年（前81）杨敞被任命为大司农止，中间有十六年，大司农的职务一直空缺着。这可能是由于桑弘羊子弟犯法，照法律他必须连坐受处分，所以降职为搜粟都尉，但是桑弘羊在理财上深受汉武帝的信任，而大司农一职当时又找不到合适的人选，所以汉武帝就采取了一个折衷的作法，一方面罢了桑弘羊大司农的职，另一方面又让他代理大司农的职务。
从元鼎二年（前115）桑弘羊负责财政以来，所实行的各种经济政策，一方面打击了大工商业主和地主豪强势力，巩固了地主阶级中央集权的经济基础；另一方面使西汉政府在工商业方面的收入有了大幅度的增加。那时候，战争的巨大费用，以及汉武帝个人穷奢极欲的挥霍赏赐，大都是从这些收入中开支的。但桑弘羊的经济政策仅仅是暂时缓和了一下封建国家的财政危机，不可能解决社会的根本问题。农民的负担仍然很重，阶级矛盾仍然在不断加深，农民起义在各地爆发。汉武帝认识到这种形势，因而决定改变自己的内外政策，实行对外暂时变攻为守，对内恢复休养生息的办法，以缓和激化了的矛盾。
征和四年（前89），桑弘羊上疏，建议屯田轮台（今新疆轮台县）。轮台地处塔里木盆地的中心，是汉朝到西方去的使节和商队来往的必经之地。轮台以东，焉耆、危须、尉犁（均在今新疆境内）一带，则是匈奴僮仆都尉经常驻扎的地区。桑弘羊认为如果在此处屯田，不仅可以开垦良田五千余顷，发展农业生产，增加国库收入；而且对进一步排挤匈奴在西域的势力，保卫中西交通及汉朝西北边郡的安全，也有重大意义。
桑弘羊的这一建议，从长远来看，确实是征服匈奴的有效办法。后来昭帝时，霍光就曾采用这个办法在轮台屯田，到宣帝、元帝时，都收到了很好的效果。但是它却不适合汉武帝当时的形势，所以汉武帝抓住这个问题，下了有名的轮台诏令。在诏书中批评桑弘羊的建议是“扰乱和给百姓增加负担，对百姓毫无好处。”为了表示今后不再扰民，让老百姓休养生息，特封丞相田千秋为富民侯。从屯田轮台这一事件上可以看到，在汉武帝晚年，桑弘羊与汉武帝在思想上已经有了差距。汉武帝看到形势发生变化，马上由攻改为守；而桑弘羊却没有认识到这些变化，仍然坚持继续进取的方针。所以他的一些主张不再像以前那样，事事被汉武帝采纳，也就是理所当然的了。
顾命大臣分歧深
汉武帝在轮台诏中对过去自己的好大喜功作了自我检讨，并改变了对内外政策后，过了三年，在后元二年（前87）就病死在游幸途中。汉武帝死后，立少子弗陵为昭帝，由于他只有八岁，所以汉武帝以遗诏命霍光、桑弘羊、金日殚、上官桀、田千秋为辅佐昭帝的顾命大臣，共同掌管朝政。桑弘羊在受遗诏为辅政大臣的同时，被提升为御史大夫。
