三、舆论控制的实现
在大多数西方国家，政府很难从制度和法律方面强控新闻媒体，在多数情况下，即使媒体出现重大报道失误，记者也可以不承担责任。因此，西方政府认为，利用新闻媒体控制新闻，比占有新闻媒体更为有效。美国福特总统的新闻官员说：“随着总统对新闻控制的需求日益明显，将公关策略与舆论议题相联系的必要性也日益明显。”政府为了控制新闻来源，利用包括家宴、鸡尾酒会等多种形式的记者招待会同记者联络感情，有意向记者渗透报道意图。政府官员掌握着主动权，决定在记者招待会上透露哪些新闻或不透露哪些新闻。政府新闻发言人在记者招待会上表达决心或遗憾，为政府的政治行为辩护，往往能够左右媒体的观点。
西方政府有时通过提供不同版本的新闻来源的手法来调控新闻舆论。不同的政府发言人在不同的记者招待会上提供不同的说法，故意用矛盾、模糊的信息使媒体无所适从，从而遮蔽关键问题并转移公众视线。关于“烟草公司和检察官之间的一场谈判”，同天早晨的美国报纸有截然不同的报道：《华盛顿邮报》说，据可靠消息，政府“将不干涉”这次烟草谈判，由双方达成最后协议。而《纽约时报》则声称，据“克林顿政府高级官员”说，“如果谈判双方不能达成最后协议，白宫可能会主动参与”。《华盛顿邮报》上的新闻是总统助理拉姆.伊曼纽尔提供的消息，而《纽约时报》是另一新闻官员布鲁斯透露的消息。这是克林顿的新闻班子有意策划不同的版本，用以误导媒体、混淆视听。
西方政府也不能总是把没有新闻价值的材料强加给媒体，于是主观策划、巧妙设置政府记者招待会的议题，通过政策议程引导媒体议程，通过主动配合媒体参与新闻传播以干预媒体的报道，进而隐蔽地渗透新闻舆论以影响公共舆论。每天上午，英国政府、英国国防部在伦敦举行一个小时的记者会，下午在布鲁塞尔总部举行记者会，晚上在华盛顿分别由白宫新闻发言人、美国政府新闻发言人和五角大楼新闻发言人举行三个记者会。这些记者会每天总长达六七个小时。CNN24小时滚动播出，BBC播出所有的记者会。这样，以美国为首的北约就控制了CNN和BBC的报道时间，并通过他们支配其他新闻媒体，影响舆论走向。
对一些发展中国家而言，在计划经济条件下，政府往往借助传统指令性权威、单一新闻来源的方式影响新闻舆论，而这种舆论控制的力度正随着市场经济的发展呈现出逐步减弱的趋势。中国目前存在三种新闻舆论环境，即以党报为代表实行喉舌功能的传统主流媒体制造的舆论场，某些自称“新主流媒体”的商业媒体制造的舆论场，混杂各种声音的网络媒体上的舆论场。传统主流媒体如不遵照新闻传播规律，它所制造的舆论场将会被其他的舆论场逐渐边缘化。在当前媒体商业化和文化产业化大潮下，政府应该通过政策议程的设置，使媒体自觉或不自觉地围绕政府策划的重大议题进行报道，从而调控媒体议程的设置以完成公共议程的设置，最终实现舆论合力。
新闻与舆论关系密切，新闻界往往被称为“舆论界”。舆论是新闻的来源和归宿，新闻是舆论的重要媒介，两者结合于新闻信息传播。新闻舆论是舆论的的一种类型，是指以新闻媒体为工具形成的社会舆论。新闻舆论包括两个部分，一是新闻媒体为政府推出的舆论，二是新闻媒体对政府转述的社会舆论。“新闻扩视”理论可以解释新闻产生舆论的动因。在李普曼的《舆论学》一书，他用柏拉图的“洞穴理论”论证媒体对社会的巨大影响。他认为，一生都被束缚在洞穴里的人，会把他们所见的影子想象为真人；在封闭的社会中，每个公民所作的决定很少超出他们的直接经验，他们的行为不断发生错误。但是，现代人并不是生活在这样的世界里。他们借助新闻媒体，在连绵不断的新闻透视镜前，看到的世界越来越大，知道的事情越来越多；正是媒体这种扩视功能使他们犯的错误越来越少。
新闻产生舆论是新闻传播中的必然现象，政府记者招待会更是新闻与舆论紧密结合的典范。任何一条新闻，只要具备一定的价值，都在相关的社会范围内迅速引发舆论，这是新闻内在价值对社会意识激发的结果。政府的权威性、媒体记者的集体性，以及公众的广泛性，决定了记者招待会必然迅速产生强烈的新闻舆论反响。新闻的舆论反响，是媒体的整体报道在一定时空段上蕴育出的社会意见。媒体提供最新或最近的新闻事实，为公众提供较为权威、全面的信息来源，塑造当日或当时的舆论意见。媒体对同类内容的报道量越大，报道时间越长，产生的社会舆论反响就越明显。每一条新闻的微观舆论效果都是整体舆论反响的递进因素。政府记者招待会处于政府精心设计、巧妙安排甚至运用权势进行强控的新闻舆论的控制手段之中，其会议的特殊性与新闻的新近性相结合，使新闻舆论的自为性、隐蔽性、强制性、多样性等特征凸现，并经记者的集体采访和众多媒体的报道形成强大的舆论合力，连续向社会公众提供相似或渐进的观点，通过新闻手段逐渐从新闻舆论走向公众舆论，最终形成广泛的社会舆论。
四、有限的舆论监督
新闻舆论监督，是新闻媒介对社会权力、公共政策、社会事态中的偏差行为进行披露、建议乃至批评的一种倾向性传播活动，是新闻媒介的一项基本功能。其理论基础是把媒体视为公众利益的代表。从公众的立场来说，新闻舆论监督是公众意见的媒体表达，也是代表公众对政府进行的舆论反馈和批评监督。新闻舆论监督具有公开性，与记者招待会的公开性相结合，使之发挥更大的功效。具体说，为促使政策更有效地执行，政府需要运用记者招待会在政府和公众之间建立双向交流机制。政府要做到信息透明公开，树立政府权威和媒介公信力，实现社会稳定和政治巩固，需要利用记者招待会向公众提供信息并接受其监督；媒体需要借助记者招待会沟通政府的便捷渠道以及自身优势提供及时、准确和充分的报道，确保信源（政府）、信道（媒体）与信宿（公众）这一传播链的畅通；与此同时，公众的需求和意见需要通过媒介反馈给政府，主要表现为记者招待会上记者就公众所关心的事件而提出的相关问题。在这一机制中，媒体借助了公众的力量并代表公众对政府实施舆论监督。它不但可以协助政府宣传和解释国家政策，还可以帮助政府发现问题、分析问题和解决问题，也就是说，媒体一方面扮演着政府与公众之间的公共通道角色，另一方面又以独立的姿态作为制约、监督力量在政治生活中发挥着作用。
政府记者招待会是政府面对记者、面对公众的新闻传播，其显著特征是以一对众，具有开放性。记者招待会大多公开举行、多种媒体参加并公开报道。政府发布的信息是有关国计民生的政策问题，记者提出的大多是公众关注的社会重大问题、热点问题、焦点问题与敏感问题，记者招待会正是在双方的互动交流中实施新闻舆论监督功能。美国总统尼克松曾在记者招待会上被问到一个关于退伍军人管理局的问题，使他意识到其中存在的问题并采取措施予以补救。在2003年3月18日的记者招待会上，新华社记者向******提出了关于******工作、政治体制改革以及建立清正廉洁高效政府等问题，切中了公众关心的要害，履行了新闻媒体新闻舆论监督的职责，同时也配合了政府执政，为政府与公众的沟通搭建了一个平台。记者开门见山的提问，可以使政府负责人绕开正式的官方渠道直接接触到公众关心的实际问题。
诚然，政府希望通过记者招待会发布对己有利的信息，而媒体需要依赖政府的信息作为争取媒体受众的新闻来源，两者在记者招待会上主要是一种合作的关系。但是，媒体拥有经济独立和宪法保障，可以在较大程度上批评、监督政府，自称是与立法、行政、司法三大部门平行的“第四权力”，代表着公众发挥社会公器的作用，这就引起了媒体与政府在记者招待会上的交锋。在历史上，西方媒体曾有为公众利益而与政府斗争最终获胜的记录。美国《纽约时报》登载五角大楼关于越战的秘密文件，《华盛顿邮报》的报道最终导致尼克松总统下台。但总的来看，媒体与政府相较还是处于弱势。20世纪70年代，美国总统尼克松拒绝公布有关“水门事件”的文件和录音。2001年11月，布什总统下令禁止向媒体公开历届美国总统的文件记录。1993年10月，在俄罗斯总统与议会的冲突事件中，《独立报》发表了对政府不利的言论，叶利钦总统立即责成有关部门进行检查，并大段删除了该报准备付印的文章。西方的新闻媒介常常以‘公共通讯工具’、‘超党派’、‘超阶级’自居，其实，他们无法挣脱与一些党派、经济财团和政府机构的联系。在这种情况下，与记者招待会主体政府相较，作为客体一方的媒体确实很难把握和控制记者招待会的议题和现场，只能努力在代表公众实施舆论监督和保持与政府良好关系之中寻求平衡。因此，媒体对政府的监督通常并不以反对国家的社会制度为前提。相反，它的一切行为，是以改良现行社会为目的。媒体舆论监督的底线是维护他们与政府的共同利益，政府召集的记者招待会更是如此。因此，在政府利益与公众利益发生矛盾的时候，媒体很难、也不愿放弃这一底线以捍卫公众利益。
实质上，在记者招待会上，政府与媒体的关系实质上处于大合作、小交锋的状态。合作是主流，而交锋则体现在媒体在记者招待会上能够迅速实现的舆论监督功能上。这种交锋并非不可调和，其表现形式是相对的和间接的。因为，政府和媒体在记者招待会上各有所需，即使两者的利益目标出现矛盾，也可以通过利益的妥协来实现，其手段之一就是尽量在两者间寻找其利益目标的切合点。也就是说，媒体以其设定的目标衡量政府，不断地对政府进行新闻舆论监督，促使政府改变政治现状与权力结构，同时也在监督的过程中规范、约束和调整自己的行为；政府则在和媒体的交锋与磨合中，为达成执政的更佳目标不断调整自己的行为。正因如此，1987年中国共产党十三大的政治报告指出：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增强对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。”******在十届人大二次会议的《政府工作报告》中郑重承诺，政府要“自觉接受人民监督，接受新闻舆论和社会公众监督”。2004年4月16日，******看望中央电视台《焦点访谈》栏目组时说，“党和政府重视舆论监督，人民群众欢迎舆论监督，推进改革开放和现代化建设事业需要舆论监督，舆论监督只能加强，不能削弱。”政府记者招待会的新闻舆论监督及其带来的相关政策调整并不意味着政府执政能力的下降，反而促使政府向其最佳目标稳健地迈进，同时促进了国家的政治民主化进程。
从控制手段的实际效力看，社会控制通常分为“硬控制”和“软控制”两大类。行政控制、法律控制等属于“硬控制”的范畴，具有强制执行的效果，而新闻舆论监督则属于“软控制”的范畴，仅能以舆论压力施动于被监督者，而不能直接实施制裁或惩罚。对于政府记者招待会而言，新闻舆论监督“软控制”的特征更为明显。因为：（1）媒体的监督对象是权力的执行者——政府，媒体根本不可能对其实行强制性的“硬控制”监督。（2）记者招待会举办与否完全由政府决定，选择哪些媒体参加也多由政府指定。（3）记者招待会具有广泛性和公开性，一旦记者和政府在现场直接冲突，其矛盾很难调和。这一点限制了记者提问的尖锐性，转而更多考虑提问的策略。美国历史上有数起政府取消记者招待会，或驱逐触怒总统的白宫记者事件。威尔逊总统就曾下令禁止在记者招待会上冒犯他的《纽约先驱报》记者进入白宫，但在白宫记者协会的交涉下，新闻秘书塔玛尔蒂说服总统收回命令，并设法让这位记者“不大显眼地”回转白宫例行记者招待会，防止总统与新闻界出现严重的关系破裂。
因其传播的广泛性和公开性，媒体所形成的社会制衡力量对现实公众影响深远。当它代表着舆论的时候，这种监督的力量会显得强大。媒体在理论上应代表舆论，但是否真正代表舆论，需要具体情况具体分析。舆论监督是自然存在的公众集合意见造成的某种效果，而媒体监督就不能不带有媒体自身的主观意图，以及媒体背后政治、经济势力对其的操纵。因此，政府记者招待会上，媒体的舆论监督属于软监督手段，不能代替法律监督和行政监督，也不能直接解决任何政治问题和社会问题，其监督作用是有限的。
