基层政权体制改革的主要内容
一、全国乡镇机构改革指导思想
全国目前约有4万多个乡镇，其中大多数乡镇人口在3万人以下，边疆民族地区许多乡镇在1万人以下，有的乡镇才两三千人。从机构设置看，乡镇党委、人大、政府和事业单位“七站八所”、医院、学校等一应俱全，上下对应的特征十分明显，导致乡镇行政机构和事业单位总数平均在30个左右，多者达到40多个。
人员随机构增多而膨胀。一般一个乡镇的正副乡级干部在15名左右，乡镇长助理4～5人，行政编制人员平均30人左右，大的乡镇多达六七十人。“行政不够，事业来补”，加上中小学教师、“七站八所”工作人员、乡镇卫生院这些事业单位工作人员，一个乡镇“吃皇粮”者少则七八十人，多的竟达二三百人。长期的机构臃肿，人浮于事，造成典型的“小马拉大车”现象，使乡镇财政不堪重负，农民负担沉重。
2001年2月2日，中央召开全国市县乡机构改革工作会议。提出乡镇机构改革的指导思想是：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。乡镇改革的重点是：进一步转变政府职能，推动农业社会化服务体系的发展和完善；理顺县乡关系，县直部门派驻在乡镇的机构，凡能下放给乡镇的，要坚决下放；要加强基层政权建设和基础工作，完善乡镇政府功能。乡镇要在精简党政机关行政编制的同时，结合事业单位改革和农村税费改革，精简事业编制，大力清理、清退各类临时人员，压缩财政供养人员，减轻财政负担和农民负担。
二、乡镇政权体制改革的目标从国家长治久安的战略意义上讲，乡镇政权体制改革是一个长期、复杂而艰巨的过程。其基本方向和目标是，建立一个适应改革开放和发展生产力以及农村商品经济发展需要的行政运行机制。坚持精简、效能的原则，加强党的建设和政权建设，加强党对农业和农村工作的领导，健全乡镇政府职能，加强农业社会化服务体系建设，向“小政府，大服务”迈进。中国农村基层政权建设的战略目标是：把乡镇政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务、机构精简、高效能的一级政权，为人民民主****的巩固、为国家各项事业的发展奠定坚实的政治基础。
（一）建设充满活力、高效能的乡镇政权体制
乡镇政权体制是指有关乡镇政权的组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体制和制度的总称。效能和活力则体现乡镇政权的生命力。党的十一届三中全会以来。在乡镇政权的建设上，我国实行的政社分开，建立乡政府，开展了简政放权和改革条块分割的试点，都是为了建设充满活力、高效能的乡镇政权体制这个战略目的。目前还存在党政不分，政企不分，条块分割等现象，许多职能机构不受乡镇政府管理，行政系统运转不灵、制度不健全等现象仍在许多地方不同程度地存在，乡镇政权无法完整地行使法律赋予它们的职权。为了建设和完善乡镇政权体制，实现乡镇政权体制建设的目标，要从以下几个方面实践：
1.科学地设置乡镇政权。既要根据有利于发扬社会主义民主，有利于行使人民管理国家权力，有利于国家进行充分有效的行政管理和领导，有利于社会主义经济建设，有利于各民族团结等原则，合理地确定乡镇的行政区划范围，使之能担当其法定职能，并且能够产生活力和高效能。要防止乡镇管辖地域过大、人口过多，超出其管理能力。要科学地设置乡镇政权本身的机构，优化乡镇政权的功能。
2.合理地确定乡镇政权的职能和管理权限。在纵向方面，遵照宪法的规定，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，理顺乡镇上下的关系，逐步改革条块分割的管理体制，简政放权，加强和完善乡镇政权的职能，建设条块结合、权限配置合理的乡镇政权体制。从横向上，按照****中央、******《关于加强农村基层政权建设工作的通知》精神，切实纠正以党代政、以企代政的现象，使乡镇政权能够依法统一组织和管理本行政区域内的各项工作。
3.健全乡镇国家权力机关机制。加强乡镇人民代表大会的建设，使之成为高度民主、法制完备，并且有权威的权力机关。要逐步通过改革和完善选举制度，认真做好人民代表大会代表和乡镇政府领导的选举工作，切实保障选民对代表及乡镇工作人员的监督权和罢免权，定期召开人民代表大会，政府向人大作工作报告，听取代表的批评建议，把政府置于人民群众的监督之下。
4.建立充满活力、高效能的乡镇行政管理体系。遵照精简、高效能、统一和为人民服务的原则，根据乡镇管理职能，合理地设置乡镇内部的组织机构和配置干部，建立明确的岗位责任制和严格的考勤制度，促进民政、公安、司法、经济、计划生育以及文教、卫生、科技、体育等方面的行政管理工作正常、高效地运作。
乡镇政权在社会、经济和政治三者关系整合上，应该依据“小政府、大社会”的模式，转变政府职能，优化乡村权力结构；把管理变成服务，控制变成支持。一家一户的家庭联产承包责任制，使农民驾驭市场的能力和抵制市场风险的能力都很低，这就要求我们乡镇财政首先要在发展农业产业化经营、培育市场开拓能力等方面，为农民提供多方位的服务。信息服务、技术服务、销售流通服务等等。要把乡镇财政的支农重点要放在农业基础设施和农业社会化服务体系建设上，只有这样政府才能在市场中发挥自己的作用，乡镇财政才能有所好转。
（二）推进基层民主政治建设在政权的各项职能中，保障人民民主、发展社会主义民主建设、推进基层民主政治建设进程，是政权建设的核心任务，因为只有充分发扬社会主义民主，让广大人民群众能够行使当家作主的权力，才能激发人民群众主人翁的责任感、积极性和首创精神。
在我国，基层民主政治实际上由两个层面的政治生活构成：一是以基层政权力为主体所形成的；二是以基层群众自治为主体所形成的。这两个层面的政治生活相互渗透，相互作用，共同决定基层民主政治的基本面貌。基层政权是国家政权的末梢，而基层群众自治是作为社会主体的居民行使民主权利、实现自我管理的最直接形式，因而基层民主政治对于国家来说，是国家组织和管理社会的最直接途径；而对于社会来说，则是社会大众自我管理、表达利益和参与国家事务的最直接舞台。基于这两方面的功能，基层民主政治实际上是国家与社会的“接点”。中国是一个超大型社会，国家正是通过大量的这种“接点”实现对社会的有效组织和管理。
处于世纪之交的乡村迄今仍未能真正建立起一套适应现代乡村经济和社会发展及人们的思想观念的乡村组织和管理体制；尽管乡村改革充满纷争，但乡村组织的改革和变迁仍将继续。进入90年代后，随着市场经济的发展，基层民主政治面临各种新的挑战，如体制问题、财政问题、权限问题、人员问题等。这些挑战对基层民主政治发展提出了新的要求，具体可以概括为三方面：调整结构、完善体制、开放功能。这些要求也就构成了新时期基层民主政治发展面临的三大课题。
调整结构，主要是调整基层民主政治中的权力结构。在农村，体现为依据宪法和有关组织法，规范乡（镇）基层政权与村民委员会之间的权力关系，使村民委员会充分行使其应有的自主权；同时，在乡（镇）基层政权中，处理好党政关系，使直选基础上形成的乡（镇）人大发挥应有的作用。在城市，体现为依据城市建设和发展的需要，调整好城市各级政府与派出机构———街道组织之间的权力关系以及街道组织与居民委员会之间的权力关系，从而在新的经济和社会条件下，保证街道和居民委员会有效地组织和管理基层社会。
完善体制，主要是完善党领导基层民主政治生活的体制和群众实现自我管理与民主管理的体制。在农村，主要是加强农村基层党组织建设，提高乡（镇）基层政权和村民委员会推进农村社会发展能力。其中，加强以党支部为核心的村级组织建设，是当前农村基层政治发展的紧迫任务。我国的基层民主政治是以直接选举为基础的民主政治，因而完善体制的另一个重要任务，就是不论在农村还是在城市，都要在实践中完善选举制度和群众实现自我管理与民主管理的制度和形式。农村村民委员会一些成功经验说明，完善基层民主政治体制。能有效地推进基层社会的全面发展，其中包括基层政治生活的民主化发展。
开发功能，主要是使基层民主政治有关基层社会管理的功能得到有效的发挥。市场经济发展给社会生活带来两方面影响：一是随着社会主体自主性的日益增强，社会生活开始逐渐形成自身的利益和要求；二是原来归属于各企业和行政单位组织的社会管理功能，随着这些单位组织的转型，开始流入社会，要求社会吸纳和消化。社会生活这两个方面的变化，对基层政治如何调节和满足社会的利益与要求，并在服务社会、吸纳社会参与、联合社会一起解决社会所面临的问题方面提出了具体要求。为此，基层民主政治除了要进行上述两方面的努力外，还要有效地开发自身的功能，一方面使已有的功能得到充分的开发，如治安保障功能、社会救济功能等；另一方面开发一些原来没有的当下急需的功能，如环境保护功能等。
