李雪峰【36】
摘要：为了减少“白色污染”，******有关部门下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。在“限塑令”实施一周年之时，本文以华润万家兰州某门店为例，通过对“限塑令”实施前后此超市塑料购物袋消耗量、收益以及替代品销售的数据分析，反映了“限塑令”在一般消费品零售主渠道实施的效果和缺陷，为进一步完善法令提供支持，以确保“限塑令”得到长久的贯彻和实施。
关键词：塑料袋；白色污染；限塑令
发明于20世纪初的塑料袋曾因其轻便、结实和防水等诸多优点而引起了人们生活方式的巨大变化，不啻于一场科技革命；但现在，它所带来的全球性的环境污染却使觉醒的人们纷纷唾弃这一20世纪最“糟糕”的发明。据统计，我国每年消耗的塑料袋约为500亿个。以塑料袋为主的一次性塑料制品的大量使用，使我国的“白色污染”日益严重。曾几何时，两侧布满塑料垃圾的中国铁路被国际人士戏称为“第二条万里长城”。人们开始关注塑料袋带来的环保问题，塑料袋的去留引起了人们的争论与思考。
一、“限塑令”的主要规定及其补充意见
为减少“白色污染”，改善环境，2007年12月******办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，******各部门、各直属机构下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（以下简称《通知》）。通知指出，从2008年6月1日起，全国范围内禁止生产﹑销售﹑使用厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋，同时禁止超市、商场、集贸市场等零售场所免费提供塑料袋。针对“限塑令”实施中发现的一些漏洞，商务部、国家发改委和工商总局又公布了相关补充意见，主要包括以下几项。
（一）适用范围的扩大
《通知》第二条中原来规定，实行塑料购物袋有偿使用制度的商品零售场所是指向消费者提供零售服务的各类超市、商场、集贸市场，其中不包括餐饮场所。之后在实施过程中，许多餐饮场所大打“擦边球”，免费提供塑料购物袋。所以补充意见称，《通知》第二条所称商品零售场所是指所有提供商品零售服务的企业和个体工商户经营场所。从原来仅适用于各种超市、商场、集贸市场，扩展到全部商业领域（包括餐饮场所、书店、服装店、建材店等）。
（二）禁用有提携功能的食品预装袋
“限塑令”正式实施后，诸多问题涌现，如出现免费塑料袋用量减少、手撕袋用量剧增的局面。因为有些消费者大量使用这些手撕袋当购物袋使用，造成了新的资源浪费和污染；同时，商家也存在问题，开始采购一些有手提孔的手撕袋，有些商家使用没有任何标识的手撕袋盛装直接入口的食品，危害人体健康。
为了抑制手撕袋的泛滥之势，补充意见称，《通知》第二条所称用于盛装生鲜等食品的塑料预包装袋不得具有提携功能，且须符合食品包装相关标准。除食品外，其他商品进入零售渠道前，由商品生产者提供随附于单件（组）商品且符合国家相关标准要求的塑料包装袋可视为预包装袋。根据补充意见，今后用于盛装食品的手撕袋必须按照食品塑料袋的要求提供给消费者，即按照国家相关规定，塑料袋上除了注明企业信息等之外，还必须注明“食品用”、“QS”等标志。
（三）无标识塑料袋从2008年10月禁用
补充意见规定，在4月16日《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要求》公布之前向生产企业（批发商、进口商）采购，且符合《要求》中安全卫生与厚度规定，但未印制标识、环保声明和安全性声明的塑料购物袋，凭采购凭证可继续销售、使用至2008年9月30日。也就是说如果商品零售场所能证明其塑料购物袋是在4月16日之前采购的，且厚度、卫生都符合要求，即使没有印制国家标准要求的标识，也是可以继续向消费者出售的。而此前确定的是“6月1日前生产的这类塑料购物袋可在保质期（1年）内继续销售”，但这次发布的补充意见则规定无论是否在保质期内，都必须从10月份起停止销售。
（四）各种来历不明购物袋的禁用
补充意见规定，商品零售场所向顾客提供的各种材质的袋制品，应向依法设立的生产厂家、批发商或进口商采购，并索取相关证照，建立相应的购销台账，以备查验。商品零售场所不得接受任何机构、组织和个人免费或有偿提供的来历不明、相关标示不全、图案文字不符合国家标准和规定的各种袋制品。建立购销台账是为了做到出现问题能从源头查起，现在很多企业与商家联合搞促销，购物达到一定金额，就可免费获得一些企业提供的各类购物袋，但是这些购物袋上很多只印有这些企业的广告，有些甚至是不合格的产品，补充意见则禁止了这类产品的生产及使用。
二、“限塑令”在华润万家某门店实施现状的数据分析
时隔一年，“限塑令”仍是社会热论的焦点问题。这其中，对于“限塑令”最有看法的，当然是消费者，因为“限塑令”不再允许商家为顾客免费提供塑料袋，而是收费。强制性的“限塑令”相当于对全国所有使用塑料袋的消费者课税，但销售塑料袋的收入却归商家，显失公平。诸多学者对此问题进行了研究，但大多仅是泛泛而论，没有确定样本，缺乏数据支持。因此，本文选定一般消费品销售的市场主体、“限塑令”执行最为规范、监管最为有力、数据采集最为可靠的连锁超市作为研究对象，运用数据化的方法，反映“限塑令”实施前后超市塑料购物袋消耗量的变化、收益的变化，以及替代品的销售变化，以求从此角度反映“限塑令”实施的效果和缺陷，为进一步完善法令提供支持。
选定的样本——华润万家某门店，位于兰州市连接机场和火车站的迎宾大道中段，地理位置绝佳；更为重要的是，其商圈内行政机关、企业、学校、商场、居民区、火车站、汽车站等均有分布，各类型消费群体均存在；其日均客单价为23元左右，反映了兰州市区的一般消费水平；日均交易笔数在12000笔左右，年销售额过亿，塑料购物袋使用量惊人。
“限塑令”的实施在大型超市取得了令人满意的效果：塑料购物袋的消耗数量从5月的20多万剧减到6月的不到5万，且能够稳定保持这一水平，说明大多顾客已摒弃了原来完全依赖于塑料购物袋的消费习惯，强制性的行政法规已促成了良好的环保自觉行为的养成。
在“限塑令”实施前，除“麦德龙”等国际零售巨头对塑料购物袋收费外，向顾客免费提供塑料购物袋一直是国内超市不成文的行业惯例。大家对因此背负的巨额费用苦不堪言，但面对激烈的市场竞争，却没有哪家敢于率先破例。因为对塑料购物袋收费无异于将滚滚客源（财源）向别家赶。“限塑令”的实施，对于众多商超来说，无疑是件大快人心的好事。以2008年6月1日为界，从纯粹费用支出到不菲的盈利，如天壤之别。
塑料购物袋的收费提供，促使许多顾客去寻找替代品，价廉物美、并可多次重复使用的无纺布袋成为首选。聪明的商家抓住了这一商机，“限塑令”实施前就组织了充足的货源，又利环保，又可小赚一笔，何乐而不为？
三、由“限塑令”实施引发的思考
（一）突出运用环境经济学方法
突出运用环境经济学的方法，是环境与资源保护法的基本原则之一。它是指在进行环境与资源保护立法时，应当将环境效益的损益分析方法和对法律规范的成本—效益分析方法分别应用于对开发行为的预测、评价、管理以及拟定（或既定）法律制度的设计与分析之中，作为指导（决定或修正）法律以及确立法律规范的理论基础，以真正通过立法实现社会、经济、环境三方面的均衡和综合决策。我国环境保护立法中的征收排污费制度、征收生态环境补偿费制度等都是这一原则的具体运用。有关环境经济学家曾对各种经济手段（如排污许可证交易）与通过法律进行的直接管制手段（如行政命令等）的效率进行比较，发现前者效率一般都高于后者。此次“限塑令”实施，通过塑料购物袋的有偿使用，取得了显著的效果，即是环境经济学有效性的又一佐证。
（二）公众参与在环境立法中的作用
强调环境立法的公众参与，是基于两方面的原因：其一，宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境管理。其二，保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了环境法的综合性；宏观上通过调整一定领域的社会关系来协调人同自然的关系，决定了环境法具有很强的自然科学性。因此，环境立法和环境管理中要采纳民众、专家等的多方面意见。在《环境影响评价法》中，首次确立了环境决策的公众参与原则。而在《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》中，却对超市使用量巨大的预装袋（即手撕袋）未作规定，后来才作了补充。而这一漏洞对于一个超市从业人员，甚至一个老练的超市顾客，都是显而易见的。说明法规在出台前，仍缺乏充分的调研咨询，令人遗憾。
（三）激励与约束机制的缺失
根据《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》，商品零售场所可自主制定塑料购物袋价格，并在销售凭证上单独列示消费者购买塑料购物袋的数量、单价和款项。同时，不得低于经营成本销售塑料购物袋，或向消费者无偿或变相无偿提供塑料购物袋。
“限塑令”规定消费者必须为使用塑料袋买单，体现了其约束功能。但是，消费者不使用塑料袋却并不能给自己带来切实好处，激励机制在此缺位。一个社会中的权利和义务在总量上是相等的，因为“如果既不享有权利也不履行义务可以表示为零的话，那么权利和义务的关系就可以表示为以零为起点向相反的两个方向延伸的数轴，权利是正数，义务是负数，正数每展长一个刻度，负数也一定展长一个刻度，而正数与负数的绝对值总是相等的”。【37】法是以权利和义务这种双向机制来指引人们行为的，权利和义务在实现法的调整功能这一点上各有所长，因此可以实现功能互补。权利表征利益，以正向的利益引导人们行为；义务表征负担，以负向利益引导人们的行为。权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为，它符合人们追求利益的天性，将人们的行为引导到合理的方式与正当的目标上来。义务在本质上是利益负担和责任后果，如果不按法律义务的要求行为，则承担更大的负担和不利后果，所以义务以其特有的约束机制和强制机制使人们从有利于自身的利益出发来选择行为。此外，权利因其特有的利益导向和激励机制而更有助于实现自由；义务因其强制某些积极行为发生、防范某些消极行为出现的特有约束机制而更有助于建立秩序。在制度设计中，一个最基本的原则就是要实现激励机制和约束机制的“对等”【38】，换言之，一个主体享有什么样的权利，就必须承担相应的责任。否则，无论是有激励无约束，还是有约束无激励，都将使得制度低效乃至失效。
为了能最大限度地保证“限塑令”的实施效果，增强“环保”在民间的认同度与支持度，除了收费约束，更应该对人们主动减少使用塑料袋的行为进行鼓励，比如给予价格、税收等方面的优惠，促使政策推动与民意所向更好地“共振”。
（四）法益冲突的平衡
马克思关于环境保护与经济发展的协调问题早有论述：“劳动首先是人和自然之间的过程，是人以自身的活动来引起、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程。”“社会地控制自然力以便经济地加以利用……”【39】就是指环境保护和经济发展必须统筹兼顾、协调发展。
我国规模以上塑料包装企业有1500多家。但塑料袋的生产工艺、技术比较简单，只要把塑料粒子吹塑成塑料薄膜，然后由制袋机裁割成相应规格即可。从投资额看，制粒机、吹塑机、制袋机等设备的总体投入仅为10多万元。因此，专门生产塑料袋的大型企业并不多见，绝大多数都是家庭作坊式的小企业，有的甚至没有到工商部门登记注册。“限塑令”明确规定，厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋将被禁止生产和使用，这部分生产企业的产品将被列入淘汰类产品目录，销路直接受阻。“限塑令”正式实施后，估计有一半左右的生产企业，尤其是小企业将面临转产或关闭。而对整个社会来说，低收入者失业的负外部性更大，而社保很不健全又加大了这个负外部性。政府应当在“限塑”的同时，帮助企业做好转型，尤其要考虑到对失业者的保障和保护。
法律环境的变化改变了劳动密集型企业的发展生态，并直接导致了企业运营成本的上升。虽然劳动力成本的增加不是国内塑料袋企业倒闭的唯一原因，但是，政府妥善解决由此带来的大量社会问题，包括最后企业的重组、转型，都需要各方充分尊重法律的权威并仔细考量良好的法制环境对当地社会经济的促进作用。
（五）环境科学技术的滞后
环境问题的最大特点在于其涉及高度的科技背景，而“限塑令”的实施正好印证了这一点。在利用经济杠杆引导公众减少使用塑料袋的同时，还需要进一步挖掘和扩展替代品的市场空间。而在现行的市场上，塑料袋的替代品遇到了种种问题。
首先，无纺布袋成本高，原材料价格上涨幅度比较大，给企业造成了一定压力；另外，产品成型后还要考虑袋子外表的印刷、设计。而这些成本必然会施加给消费者，影响无纺布袋的广泛使用，而且防水性也不够好。最重要的是无纺布袋不能像边角料一样直接进行回收纺丝，它的回收还是一个问题。而降解塑料袋虽然可以重复使用，但是不可回收，因为本身含有淀粉，不适宜做其他的塑料制品，它们可放在垃圾中做堆肥，或者焚烧，或者填埋，但已经不能再作为一种资源回收。从这个层面上讲，可降解塑料袋在一定程度上是对资源的浪费。用纸袋不仅价格偏高，而且防渗、隔热性能差，更会造成木材的大量浪费。有数据显示，每生产4万个纸餐盒就需1吨纸浆，需砍伐300多立方米的树木，而造纸过程中又会对水造成污染。也就是说，这些替代品会造成新的浪费和污染。
因此，当下最要紧的是，政府相关部门应立足以人为本，加快推广物美价廉的各种替代品，以满足广大消费者的需求，并出台优惠的产业政策鼓励一些有兴趣的企业生产出多种规格的“菜篮子”，减免税收费用，尽快将替代品推向市场。
四、结语
对于“限塑令”的实施，笔者认为应进一步完善相关规定：第一，针对商家的收益，政府部门应该部分征收环保税，或建立环保基金进行管理，用于资助建立废旧塑料袋回收、再循环利用系统，治理白色污染项目，防止、减少生活垃圾产生的项目，垃圾的利用研究，以及环保教育等等；第二，对塑料制品行业，国家可以通过扩展规模、降低成本、优化组合等方式对生产非环保塑料袋的中小型企业进行兼并，生产环保袋的企业，国家应加大技术投资，推进技术改进和创新，并给予适当的政策和税收扶持，促进行业的结构调整和良性发展；第三，一方面，政府应对研究购物袋特别是环保购物袋的开发，对生产非环保塑料袋的替代产品的企业给予相应的优惠政策；另一方面，国家应利用法律法规来指导包装行业的发展，制定《包装法》，使“限塑令”走得更远。
“限塑令”是一项利在长远的公共政策，但要取得好的实施效果，还需要引入责任均衡的理念，让生产者、经营者、消费者和政府都承担起相应的责任。除了做“限塑令”的制定者、监督者和执行者，政府还有必要探索研究一些统筹兼顾的配套措施，确保“限塑令”的畅行无阻。
注释：
【1】作者简介：杨丽（1980— ），女，新疆米泉人，兰州大学法学院2007级经济法专业硕士研究生。
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【5】戚本超，景体华.中国区域经济发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
【6】西部地区生态环境现状专题之二十五.新华社信息北京2002-01-16日电http：//www.envir.gov.cn/info/2002/1/116302.htm（2009-3-10最后访问）.
【7】王克强，赵凯，刘红梅.资源与环境经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2007.
【8】高吉喜.可持续理论发展探索[M].北京：中国环境科学出版社，2001.
【9】王克强，赵凯，刘红梅.资源与环境经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2007.
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【11】竺效.生态损害的社会化填补法理研究[M].北京：中国政法大学出版社，2007.
【12】赵绘宇.生态系统管理法律研究[M].上海：上海交通大学出版社，2006.
【132006】年，全球空气污染最严重的城市依次为：（中国）太原、米兰、（中国）北京、（中国）乌鲁木齐、墨西哥城、（中国）兰州、（中国）重庆、（中国）济南、（中国）石家庄、德黑兰。全球污染最严重的的二十个城市，中国竟然占了16个，国内空气和其他污染日益严重。
【14】胡鞍钢.地区与发展——西部开发新战略[M].北京：中国计划出版社，2001.221.
【15】王清军.生态补偿机制的法律研究[J].美中法律评论，2006，2（3）：77-81.
【16】作者简介：王刚，河南省信阳市人，兰州大学法学院2007级刑法学硕士研究生。
【17】魏平雄，欧阳涛.中国预防犯罪通鉴（下卷）[M].北京：人民法院出版社，1998：1466.
【18】参见《法制日报》2002-12-1.
【19】李湘荃.“84只藏羚羊命陨可可西里”[N].北京青年报，2003-3-21.
【20】参见《人民日报》2001-6-3.
【21】李泽兵，红梅.“13名林业职工杀了3只黑熊”[N].北京青年报，2002-4-2.
【22】刘世昕.违规排污造成多人中毒[N].中国环境报，1999-10-12.
【23】刘仁文.我国环境犯罪初步研究[J].法学研究，1994（3）.
【24】[香港]卢永鸿.环境犯罪的立法与司法——中国内地与香港的比较研究[M].北京：中国人民大学出版社，2001：124-125.
【25】作者简介：褚衍成（1984— ），男，山东枣庄人，兰州大学法学院2007级刑法学专业硕士研究生。李庆（1977— ），男，内蒙古呼和浩特人，兰州大学法学院2007级刑法学专业硕士研究生。
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【30】作者简介：薄海深（1983— ），女，内蒙古呼伦贝尔人，兰州大学法学院2007级国际经济法专业硕士研究生。
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【35】周杰，张梓太.WTO体系下贸易与环境的法律协调[M].北京：科学出版社，2005.
【36】作者简介：李雪峰（1975— ），男，陕西咸阳人，兰州大学法学院2008级法学硕士研究生，主要研究方向为环境与资源保护法学。
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