孙晓奇【2】
摘要：农村居民点工程又称小康农宅建设，以修筑定点标准农村居民住宅为目标，改善农村居民生活居住条件，是实现全面建设农村小康社会和新农村目标的重要组成部分，是党和国家的一项惠民政策。同时对西北贫困地区的农村居民来说，生存环境恶劣，居住条件差，生态环境的可持续发展压力日益加大，居民点工程不仅是解决农民的居住问题，更是落实政府责任，保障公民的生存权的互动共赢。本文通过对位于西北地区的甘肃省庆阳市农村居民点工程相关问题分析，以期能引起重视，同时为新农村建设的顺利进行提供一定的借鉴作用。
关键词：居民点工程；甘肃庆阳；生存权
一、实施农村居民点工程的背景
（一）农村居民点概述
居民点是人们按照生活与生产的需要形成的聚居的地方。根据我国农村居民点的规模和功能可以将我国农村居民点划分为：自然村、基础村（村民小组）、行政村和中心村。自然村，由自然形成的零星散户或者规模很小的居民点组成，规模从一户到十几户不等。行政村，由若干村民小组组成，大都由人民公社时期的生产大队演化而来，生产大队下面的生产小队则演化为现在的村民小组。村民小组，由一村民小组的村民集聚而成，规模一般在20户以上。农民承包土地一般在基础村范围之内，农民建房也在本组的土地范围内，故同一基础村的村民聚集在一起非常容易。中心村，是以区域位置和经济发展条件较好的居民点聚集周围的一些弱势村庄后形成的，具有一定的规模和良好的生产、生活环境，且能对周边的一定区域的经济、社会发展起到带动作用和辐射作用的村庄。目前规模小、布局分散的自然村、基层村是庆阳市农村居民点存在的主要形式。
（二）国家对农村居民点工程政策方面的规定
2005年6月7日******办公厅转发《＜国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见＞的通知》提出了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，也就是说今后城镇建设用地来源是从农村居民点用地置换而来的。“置换”的立足点是对农村居民点进行合理调整，通过迁村并点、旧村改造实现退宅还耕、退建还耕，将农村居民点整理中缩减的建设用地面积置换到城镇周围。长期以来，我国农村居民点土地利用中出现的问题比较严重：占地总量大，空闲、闲置多；缺乏有效管理导致扩张无序；布局混乱，基础设施不完善，利用率低等。毫无疑问，改变农村居民点土地资源的低利用效率状况便成为当前土地利用管理中的当务之急。
（三）居民点工程建设在新农村建设中的地位
实施居民点工程并不是说农村原先没有居民点，而是国家在解决三农问题和新农村建设中加强基础建设，实现村容整洁，改善农村居民的居住环境和居住条件，扶持农村贫困人口，缩小城乡差别，促进农村城镇化发展，改变农村原来贫穷落后的面貌，转变农村的生活方式，加速农村城镇化的进程。经过统一规划、统一设计的农村住宅，形成新村庄、新集镇，提高农民的生活质量，有利于农村精神文明建设和农民物质生活水平的提高，有利于农村社会的长期稳定与发展，对新农村建设有很大的促进意义。同时对西部农村来说，自然条件差，经济基础薄弱，人居环境恶劣，很多农民居民点仍是祖辈留下的破败不堪的窑洞和草木结构住房，在大风和夏季多雨季节面临坍塌和无家可居的现状，或者是住在偏远山区，面临着现实的上学难、就医难，交通不便，信息闭塞，严重影响着农民的生产生活。因此，居民点工程的实施尤其是西部农村居民点工程的实施更可谓是保障公民生存权之举，重要程度不言而喻。
二、庆阳市居民点工程实施情况
（一）庆阳市概况
庆阳市处于陕甘宁三省区交汇处，属于革命老区，辖庆阳县、华池县、环县、合水县、正宁县、镇原县、宁县和西峰区，总面积27119平方千米，人口258.58万。全市8个县（区）有5个是国家扶持的重点贫困县，2005年人均GDP仅为680美元，相当于10年前的全国平均水平，绝对贫困人口占农村总人口的10%，低收入人口占20%以上。庆阳市有12%的乡不通油路，24.5%的行政村不通农机路，7%的村不通电，34%的村不通电话，15%的村不通广播电视，农村居民享受医疗卫生、教育等资源的比例更低。截至2005年底，全市县级财政累计赤字63615万元，8个县（区）有7个收不抵支，赤字上亿的县有两个。县、乡两级政府负债余额是当年财政收入的4.55倍。庆阳市土地利用现状可概述为草地、耕地和林地占主导地位的土地利用结构。其中耕地的比例为25.36%，林地为20.19%，草地为42.07%，草地、林地和耕地面积占全市土地面积的87.62%，水域面积仅占0.53%，交通用地和居民点及工矿用地合计占总面积的4.08%，大大超出全国2.5%的平均水平。庆阳市土地总面积271.19万公顷，总人口255.76万人，人均土地低于全国的平均水平，土地对人口和农业形成巨大压力。
（二）庆阳市农村居民点工程实施情况
由于庆阳市各个县在社会主义新农村建设中的步伐不一，同时各个县的政策和落实情况不同，现将其中的部分小康农宅建设情况介绍如下。
1.庆阳市：截至2007年9月底，庆阳市启动实施了3个县（区）、20个乡镇、100多个新农村建设试点工作，已建成小康农宅示范点105处，25.67万农户的居住条件得到了改善，全市小康化程度达到了87.4%，部分村庄的水、电、路、广播电视和通信网络建设均取得了较大进展，村民村貌和人居环境有了明显的变化。
2.宁县：宁县加快新农村建设步伐，加大资金投入，全县已修建小康农宅98处，有205个村完成改水11132户，改厕11037户，农村公路建设620千米，普及沼气3000多户，有线电视、电话普及率超过了75%。同时，宁县还强化农民培训，举办各类科技培训班532期，培训农民10.6万人次。目前，全县有90%以上的农户有1～2人掌握一到两项技术。
3.合水县：合水县立足实际，从创建文明村院、建设美好家园、为民排忧解难、增加群众收入四个方面入手，2007年全县累计整合资金2035万元，开工新建集中连片小康农宅示范点23处、407户，铺设路面3430平方米，新建文化广场3处。初步完成了54个村的村庄规划任务，牧家沟省级建设示范点完成投资638.6万元。
以上为庆阳市若干县镇的居民点工程建设情况，庆阳市经济基础薄弱，所辖的8个县中有5个是国家扶持的重点贫困县，新农村建设起步较晚，而且刚起步就面临重重困难，在居民点工程建设初期，取得喜人成绩的背后也引发了很多需要解决的问题，这些问题能否被重视和解决关系到庆阳市新农村建设的成败。在国家扶持的重点贫困县中，西北地区占了相当大的比重，这些市县要实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村建设目标，同样面临着如此的问题。以下为庆阳市居民点工程建设中面临的问题，希望能引起相关部门的关注，也期能为有相同情况的市县提供借鉴。
（三）庆阳市居民点工程建设中显现的几个问题
1.示范村选点不准，示范带动作用不强
庆阳市的农村居民点工程建设一般选择在当地经济基础条件较好、交通便利、有特色资源优势、有一定自我发展能力的村作为示范村，而对经济基础薄弱、自然条件恶劣的村几乎不予考虑。而新农村建设是全局工程，新农村示范村不是做样板，而是探路子，目的在于通过示范村的建设带动农村社会的全面发展。因此，不考虑农村经济社会发展水平、资源优势和建设难度来选择示范村，就难以体现出差别性，很难起到示范带动作用，对全面推进新农村建设的指导性也不强。
2.投资主体本末倒置，没有很好地发动群众参与
新农村建设的投资主体应是农民，但在庆阳地区，政府相关部门将大量的项目资金集中投资到示范村建设中，成为示范村新农村建设全部资金的主体，这样便形成了两种不良后果：
（1）主要依靠政府投资建立的示范村基本没有示范推广的价值，即使能作为新农村建设的一种模式，但在资金匮乏的欠发达地区，这种政府大包大揽新农村建设资金的模式很难得到推广。
（2）基层的干部和群众已形成依赖思想，能争取到项目就开展工作，无项目就等、靠、要，并错误地认为新农村建设成败的关键在于能否向上级争取到项目和资金。这无疑完全改变了新农村建设中农民的主体地位，农民投资的积极性并未得到充分发挥。
3.干部的政绩观突出，大搞政绩工程
新农村建设的核心是生产发展，而欠发达地区农业基础设施薄弱，资金有限，劳动力素质低，科技推广体系发展滞后，因此，发展现代农业需要较长的培育过程。但部分干部对现代农业发展的信心不足，既知发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求，但为追求看得见、摸得着的“政绩”，致使很多地方的新农村建设对产业的发展没有明确的规划，资金投入少，缺乏促进农民增收的具体措施，而将大量的人力、物力用于村容的改变和道路的硬化等方面。庆阳市的个别地方大搞“民居靓化工程”，粉刷墙壁，雕梁画栋，农民的住房情况虽得到一定改善，但相当部分农民也为此添上了债务，只能靠外出务工来挣钱还账。在一些新农村建设示范村，乡村干部最自豪的成绩就是民居的改变、道路的硬化等，对农村生产的发展、农民收入的提高等则一概不顾。
4.项目资金到位滞后，村级组织负担重
庆阳地区属于欠发达地区，新农村建设最大的制约因素是投资渠道单一，资金匮乏。当前，多渠道投资机制尚未建立，新农村建设资金的来源主要是政府的项目启动资金，但在新农村建设中很多项目资金运作模式是项目验收合格后，才付资金，普遍存在着项目资金到位率低的现象，这样即造成很多建设项目只能由农民或村集体先行垫资。而欠发达地区的农民收入低，家庭积累少，农村集体经济因处于瘫痪状态，难以拿出垫资资金，主要依靠村级组织贷款来垫资，从而使村级组织和农民的债务负担沉重，既不利于集体经济组织的发展、壮大，也使得新农村建设的深入发展受到制约。
5.只重视示范点，未兼顾农村社会的全面发展
在庆阳市的很多农村地区，个别干部群众对新农村建设还存在片面认识，部分人认为新农村建设是奔小康，欠发达地区的重点是扶贫，扶贫是使农民“穿棉袄”，新农村建设便是给农民“穿西服”，在欠发达地区给所有农民“穿西服”不可能，因此，只能在部分基础条件较好的地方进行新农村建设，并主张欠发达地区的新农村建设主要是示范村的建设，认为全面进行新农村建设还为时尚早。而很多农民则认为新农村建设就是修新房子，至于农民增收、乡风文明和管理民主基本上没有概念。在实地调研中笔者也看到，示范村新农村建设虽如火如荼地在进行，但与示范村紧邻的村子，很多农民却不知道何为社会主义新农村建设。而且在镇原县的农村居民点工程建设中，居民点一般均选择靠近公路两排建设，很少考虑到居住居民的生活和生产。镇原县为一个国家级重点扶贫县，80%的居民生活居住条件未达到小康标准，甚至温饱问题也未解决，在居民点工程中按照县镇和居民均等负担的资金承担原则进行建设，有很多居民由于资金问题被排除在居民点工程之外，仍旧居住在窑洞和地坑院，居住环境很不乐观，而且远离饮水区，子女上学难、就诊难问题不仅未解决，而且造成农村新的矛盾。
6.居民点工程建设中的房屋质量安全隐患不容忽视
在庆阳市的居民点工程建设中，规划和设计图纸由镇政府和村民小组确定，乡镇一级村镇建设管理机构虽有设置，但人员不够专业，人力少，也不能有效指导建设，因此，建设基本上由村民个人负责，村民大都私自雇佣村里的土队伍，技术力量单薄，质量安全意识差，凭经验施工，工序混乱，措施不得力。同时，业主质量意识差，为了节约成本，不设计，不聘专业队伍，即使有施工图，也不按图施工。使用的建筑材料和购配件质量差，材料合格率难以保证，特别是椽条。楼板钢筋配置不足或者钢筋设置位置不正确，都留下了质量安全隐患。
以上为庆阳市农村居民点工程建设中存在的几个突出问题，庆阳市很多市县现在均大力实践社会主义新农村建设，推广农村居民点工程，在上述问题有各个县的共性也有个性，以下就相关问题提出解决的对策。
（四）庆阳市农村居民点工程建设存在问题的解决对策
1.促进农民增收，调动广大农民参与建设居民点的积极性
发展农村经济，增加农民收入，是新农村建设的中心任务，也是建设社会主义新农村的出发点和归宿。建设新农村不仅仅是建新房、修街道、改厕所，不能简单地理解为搞新村建设。农民是建设新农村的主体，是建设社会主义新农村的内动力，农民的载体是农村，新农村建设需要广大农民的参与和资金投入。只有农民收入增加了，农村经济全面发展了，才能增强自身的活力，才能充分调动广大农民建设新农村的积极性和主动性，才能为新农村建设和居民点工程提供雄厚的物质基础。农民收入上不去，不仅影响农民生活水平提高，制约农村经济发展，制约整个国民经济增长，而且会影响农村全面实现小康目标和社会主义新农村建设进程。因此，要把增加农民收入作为解决“三农”问题最重要、最关键的目标，作为制定一系列重农补农政策的核心和主题。
2.正确处理政府主导与农民主体的关系
必须从经济社会发展的普遍规律来确定新农村建设的政策定位。改变农村面貌仅靠农业的自身积累不行，单靠市场配置资源也不行，必须通过政府主导和制度安排，使投入更多地向农业、农村、农民倾斜，从而更加自觉地落实中央关于新农村建设的全局性政策措施。同时，要充分尊重农民群众的主体地位，充分发挥农民的决策和行动主体作用，采取农民最容易接受的方式，从农民最迫切需要解决而又有条件做好的事情入手，切实让农民得到实惠。
3.坚持因地制宜，注重实效
庆阳市各个县农村自然条件和资源禀赋差异较大，经济基础和发展水平各不相同。南部几个县发展基础好，重点应是加快农业产业化和小康建设进程；北部几个县和贫困片带自然条件差，工作的着力点应是加大扶贫攻坚力度，做到分层推进，突出重点，务求实效。正确处理好典型示范和推动面上工作的关系，做到以点带面、点面结合、分步实施、整体推进。在示范点建设上，选择什么样的试点、树立什么样的典型，要注意其代表性和今后在面的可参考性。评价示范典型的成果，不仅看村镇发生了多大变化，更注重其对当地产生了多大示范效应。
4.加大资金投入，为农村居民点工程建设提供强力支撑
当前庆阳市居民点工程面临的最大问题就是资金短缺，居民点工程需要大量资金投入，而在资金投入上不可能完全依靠财政资金，尤其在西部地区，大多数是国家贫困县，县乡财政都十分困难，有的温饱问题都难以解决，很难拿出资金来投入到新农村建设中。截至2005年底，庆阳市县级财政累计赤字63615万元，8个县（区）有7个收不抵支，赤字上亿的县有2个。县、乡两级政府负债余额是当年财政收入的4.55倍。这就需要国家加大对西部的财政支持力度，要合理调整国民收入分配格局和财政支出结构，要尽快落实“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。同时要改变目前财政支农投入渠道多、资金分散、使用效率低的现状，探索资金整合使用的有效途径。居民点工程还需要从多种渠道向社会筹集资金，形成政府主导、多元投入的局面。信贷资金是农业投入的重要来源，应该成为支持新农村建设的主要资金来源。但是，农村金融发展滞后，一是农村融资难、贷款难；二是农村资金外流严重，现在乡镇的金融机构中，邮政储蓄只吸收农村资金而不发放贷款，吸收的资金统统上划到地市级以上机构。因此，要深化农村信用社改革，鼓励农村信用社向农业贷款，发展民间信贷，鼓励民间信贷资金投入农业。政府要采取财政补助、财政贴息、税收和贷款优惠等方式，引导各种经济成分投资农业，鼓励和扶持各类工商业进入农业基础设施建设，建立新农村建设资金长期投入机制。
三、生存权：西部贫困地区农民居民点工程在宪法上的法律属性
（一）生存权基本理论
生存权作为一种思潮，在人类社会早期就已经萌芽，到了近代之后，其理论日趋完善，并逐渐体现于国家立法之中。近代早期倡导的生存权观念是针对封建****任意剥夺人的生命而提出来的，其核心内容是主张国家秉持不作为准则，不得任意剥夺社会个体的生命。
进入20世纪以来，生存权理论进一步发展，提出了国家积极作为论，即认为在不得任意侵犯公民生命安全的前提下，国家还应该积极作为，以保证社会成员基本生存需要得到满足。至于国家积极作为的范围十分广泛，包括提供衣食等基本生活资料、提供劳动机会、保证充分的休息机会等广泛的社会经济内容。简言之，生存权是指：一国社会成员享有的要求本国政府提供基本生存条件的权利。对于该定义应该注意以下几点：
（1）向社会成员提供最基本的生存条件是现代政府的一项基本义务，而非对本国社会成员的恩赐。
（2）“基本生存”条件，是不能够以列举方式穷尽的，而且随着时空变化而有所不同。
（3）生存权的实现状态与一个国家的政治、文化、经济有重大关系，其中一国经济状况对生存权实现起着决定性作用，不能脱离本国实际而提出难以实现的目标。
（4）生存权不能仅停留在宪法性文件的“宣示”之中，必须制定具有很强执行力的其他法律（如行政法、经济法、劳动法、社会保障法等）与之配套实施。
（5）生存权应该具有很强的可诉性。没有可诉性的权利是虚幻、难于实现的权利。生存权的可诉性是生存权研究的最终落脚点。存在违宪审查制度的国家，学者多从国家违宪的角度来探讨，我们国家不存在违宪审查制度，也没有宪法法院，因此，只能通过行政诉讼的方式来最终保障生存权实现。
（二）保障西部贫困地区居民居住权利是生存权的具体表现之一
生存权包括要求保证“基本生存条件”，得以实现的权利组成的权利束，至于哪些具体权利包括在这个权利束中是不能以列举方式穷尽的，但是我们可以将之归结为两类权利类别：
第一类是保证社会成员个体作为自然生物体而必需的基本生存条件，比如食物、水、衣服、住处等各种具体的条件。
第二类是保证社会成员实现其社会性而必需的基本生存条件，比如自由权、司法保障权、社会交往权、获得工作机会权等。
上述的各类具体权利都是基本人权的组成部分，实际上生存权作为整体全包含于基本人权概念之中。贫困地区农民享有生存居住权利全包含于生存权，生存权全包含于基本人权范畴。
以甘肃省庆阳市为例，庆阳市还有很多农民居住在简陋的窑洞和草木结构的房屋中，特别是山区贫困群众的住房条件还十分困难。绝大多数农户的燃料仍然以柴草为主，人畜饮水困难，畜养圈所混乱，室外环境脏乱差现象相当普遍。截至2005年底，全市有贫困户14.68万户，其中居住窑洞8.5万户，占57.9%；居住砖土木、砖混结构6.18万户（其中人均15平方米以下4.31万户，占29.4%，人均15至30平方米1.72万户，占11.7%，人均30平方米以上0.15万户，占1.02%）占42.1%。危窑、危房户2.28万户（危窑户1.2万户，危房户1.08万户），占贫困户总数的15.5%。
窑洞这个原始的居住方式有其保暖、节省土地资源等自然优势，时至今日，窑洞式房屋还广泛分布在黄河中上游的各省、自治区，如陕西、甘肃和宁夏，居住人口达4000多万。分布区域以经济欠发达的中西部为主，对西部贫困地区人民而言，居住地除了父辈乃至祖辈留下来的土窑洞外根本没有其他房屋。他们没有修筑新房屋的能力。从这个意义上讲，居住权利又可分为两个层次：第一个层次是一般的居住生活权利，即满足生产生活的用于发展生产而不是解决基本的生存问题；第二个层次是人们为了满足最基本的生存需要而享有的居住权利，这种权利不仅仅是一种居住权，它还当然地是一种基本人权——生存权之必要内容，如果不承认这一点，那么就如同否认获得食物是人的生存权一样荒谬。如果到西部贫困地区实地看看就会发现，很多贫困户居住的土窑，年久失修，由于暴雨洪水、泥石流滑坡等自然灾害造成窑洞房屋倒塌或年久失修濒临倒塌，广大窑居人民群众随时面临着生命危险，基本生存条件得不到保障。从这个事实上讲，享有安全的居住环境就是他们的一项基本人权——生存权，进一步讲，就是生存权利在这些地区的具体表现之一。
（三）西部贫困地区居民点工程中农民生存权的保障
1.具体而言，从生存权角度出发，西部贫困地区农民基于居住生存权这种生存权可以向政府要求以下权利：
第一，要求获得修筑居民点工程的物质条件。即在农户无力修建居住设施时，可以向政府相关部门要求帮助。实际上，西部贫困地区的大部分居民点都是在政府专项资金或扶贫资金的帮助下修成的。政府提供的主要是建筑材料和资金支持，我们认为政府的行为是“行政给付”之一种，不是投资行为，居民点修建好后，受扶助的农户获得了所居住房屋的所有权。
第二，要求保障所修房屋质量的权利。修筑居民点的初衷是改变贫困居民的居住环境恶劣、居住条件差的现状，因此，对政府新修筑的居民点的安全和房屋质量有更高的要求，但是在调查中发现，由于种种原因，新修筑的居民点存在着很大的安全隐患，给已经入住的居民的生命财产安全构成了新的威胁。此时，人们可以基于生存权请求保护，要求惩罚行政行为者，予以修补，获得赔偿。只有依照“生存权”这个基本人权，西部贫困地区人民才会获得该项请求权。
第三，要求获得平等保障的权利。很多地方政府的农村居民点工程建设一般选择在当地经济基础条件较好、交通便利、有特色资源优势、有一定自我发展能力的村作为示范村，而对经济基础薄弱、自然条件恶劣的村几乎不予考虑。而这些“不予考虑的地点”正是政府生存权保障的空白地点，同时这些居民是最需要政府帮助和救助的。因此，这些居民可以基于生存权，要求政府提供平等的保障，从而在终极意义上保证居住生存权的实现。
第四，赋予贫困居民充分的诉讼权利。没有可诉性的权利是虚幻、难于实现的权利。研究生存权的可诉性是研究生存权的最终落脚点。现有法律体制，缺乏对贫困居民居住生存权的诉讼机制。如果生存权仅停留在宪法层面上，无论如何都是没有可诉性的，这是由我国基本政治体制和法律体制决定的。我们主张将上述人权用行政性的法律文件加以确认，则贫困地区居民可以对政府的怠于行使的行为提起行政诉讼，中国不存在违宪审查制度，也没有宪法法院，因此，只能通过行政诉讼的方式来最终保障生存权实现。
2.政府在农村居民点工程实施中的责任落实。
第一，政府的政策法规支持和自我正确定位。在我国，行政性法律文件，较之国际条约、宪法、国家政策而言，更具有可操作性和执行力，因此，在西部贫困地区农民在居民点工程中应享有的生存权确认和保护机制上，我们主张以行政性法律文件（中央和地方）来加以具体落实。比如，在20世纪90年代全国范围内开展的“雨水集蓄利用工程”兴建热潮就是以行政性法律文件推进的，并且形成了各地方的相关规定。在工程推进过程中，各省（区）政府提供建筑材料，而当地农民提供劳力、补充不足的建筑材料，政府与农户签订项目专用合同和安全生产合同，并且在事后负责验收、推广工程技术，取得了良好的效果。因为法律对贫困农户的居住生存权的性质没有确认，因此，在政府扶持行为的认识上出现了误区。比如，对政府提供建筑材料的行为认识有误，有人认为这是投资行为，依照“谁投资、谁受益”的原则，工程应由政府和农户共同享有，但是在调查时，农户认为自己对居住的设施享有完全的产权，该设施不应有政府份额，而政府负责人也认为政府扶持是扶贫行为，并不是投资行为，该资助建筑材料自动转归农户所有，实践中，政府也没有因分享受益而引发矛盾。因此，将政府的扶持行为视为“投资行为”是错误的。倘若，法律明确规定了贫困居民安居生存权的概念，那么政府扶贫行为，就是保障社会成员基本人权实现的“行政给付”行为，则农户在陷于居住条件恶化和困难时候，有权利申请政府帮助，从而以此强化贫困地区居民居住生存权利的可靠实现。
第二，政府应完善多元筹资机制，提供充足的资金保证。是否具备足够的资金是农村居民点工程能否顺利运行的关键，也是能否满足广大农村居民各种社会保障需求的经济基础，否则，新农村建设会成为“无米之炊”。西部贫困人口比重大，政府财政赤字严重，但是居民点工程建设需要大量的资金，鉴于目前广大西北农村地区的现实情况，明确国家为主的出资责任十分关键。目前，新农村建设的滞后状况与没有充足的资金是息息相关的，有政府的资金支持，居民点工程就会得到发展。相反，如果没有政府资金支持，其就会遇到很多困难与障碍，很多地方的居民点工程建设因此而停工。因此，要使新农村建设顺利进行，必须构建一种确保建设资金充足稳定的长效机制，这种机制要求政府加强财政支持力度和引导多元化筹资。在财政支持方面，应把居民点工程建设资金列为公共财政支出，兑现政府在农村社会保障中的财政责任，而且要求财政支出制度化、稳定化、持续化，建立固定的财政制度。在筹资机制方面，由于农村人口多，需要解决的问题多，因而需要的资金也多，因此，需要政府在兑现主要的出资责任的同时，积极推动和引导多渠道筹集资金，形成责任共担机制，积极动员个人、集体、社会，尤其鼓励和提倡非营利组织包括民间机构、慈善团体等“第三部门”参与到农村社会保障建设中，同时政府应积极构建一种鼓励企业、个人捐赠的机制，使社会捐赠制度化、长期化，以充实农村社会保障基金，从而为新农村建设提供稳定而充足的资金保障。
四、结语
马克思恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”在中国，农业、农村、农民问题是党和政府关心的重点，中国改革的第一步源起于“三农”，********的成败，也必将取决于“三农”，泱泱大国，农为根本，只有根本问题解决好，才是最彻底和最有价值的。居民点工程即是解决“三农”问题和新农村建设的其中一坏，居民点工程建设在西部农村刚刚起步，取得了喜人的成果，当然也存在着种种问题和隐患，能否正确、合理地解决这些问题，同时实现西部贫困地区居民有所居、将其安其所居，上升到生存权的高度，落实政府的社会保障责任，是摆在各级党和政府面前的重大课题，也关系到农村的繁荣与稳定。本文主要从甘肃省庆阳市的居民点工程出发，提出了其中的问题和解决思路，同时从法学的角度思考这一工程，以期能为新农村建设有所帮助。
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