唐世峰【14】
摘要：转型期的中国，不少城市为了取得“较大的市”的立法权不断地努力着，同时有学者却对“较大的市”立法权的合法性提出了质疑。对此，本文从社会背景、中央和地方立法权的区别以及经济全球化与法律体系发展角度出发，对“较大的市”立法权的必要性进行分析、论述，并对******“较大的市”审批中存在的问题进行分析，提出完善建议。
关键词：地方立法权；较大的市；******审批
日前，《南方都市报》的一则新闻引起了笔者的注意。新闻标题是“东莞闯关波澜再起：世界工厂三十而立，向立法权要生产力”。为应对当前经济转型过程中出现的各种新旧问题，在今年结束的广东省两会上，东莞首次向广东省人大提出要申请“较大的市”，以获得地方立法权，并计划年内向******申请。笔者随即在互联网上以“较大的市立法权”为关键词进行搜索后，发现我国有很多城市在这方面已经走在了东莞市的前面，如福建省的泉州市、江苏省的南通市和广东省的佛山市等。特别值得一提的是温州市，温州1987年首次向全国人大提出议案，要求批准温州为较大的市。此后温州先后15次向全国人民代表大会提出“关于要求批准温州市为‘较大的市’的议案”。但是至今温州仍然没有获得“较大的市”的批准。
一、“较大的市”立法权的存废
如此多的新兴城市提出“较大的市”的批准申请，其直接目的是取得“较大的市”所具有的地方立法权。根据现行地方组织法第七条和第四十三条的规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经******批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和******备案。1984年至1993年期间，******先后批准了19个“较大的市”。
（一）“较大的市”立法权弊端
在这些城市坚持不懈地进行“较大的市”申请的同时，对于“较大的市”立法权问题，有些学者提出了不同的观点，地方立法权由省、自治区和直辖市人大及其政府享有就可以了，不主张授予“较大的市”地方立法权，认为“较大的市”拥有地方立法权存在很多弊端。
1.容易导致地方保护主义和公平的缺失。地方立法立足于地方，从地方实际出发，反映地方人民的利益，那么地方的立法打上地方烙印就是无法避免的。真正体现公平、公正和正义也就值得怀疑了。【15】较大的市的立法很多是体现地方特色的，但这也非常容易导致地方保护主义。即使是在没有取得地方立法权的城市，通过行政权力来获得局部利益和部门利益的现象也比比皆是。而在较大的市拥有立法权之后，如果将地方保护主义通过立法用地方性法规和规章表现出来，所带来的危害无疑更大。
2.从我国的现实情况来看，即使是省、自治区的立法机构和立法队伍，其健全程度和立法素质都令人质疑，更何况是“较大的市”。因此，如果将立法权下放到“较大的市”形成三级立法体制，不仅会违反宪法的规定，不利于国家法制的统一，而且立法质量也无法保证。
3.容易导致法律冲突和重复立法。“较大的市”制定地方性法规和地方性规章的一个前提是不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触。但由于我国地方立法存在诸多问题，如立法人员素质不高、立法主体多元化等，法律冲突和重复立法现象几乎不可避免，这样必将带来执法和守法的困难以及立法资源和人力、物力的浪费。
（二）“较大的市”立法权的合理性分析
那么是否应该赋予“较大的市”地方立法权呢？赋予“较大的市”立法权是社会需求的体现。从宏观层面上看：
1.处于社会转型期的我国有着大量立法的需求。随着生产力和生产关系基本矛盾的不断变化，社会的方方面面都会发生变化。目前我国仍然处在向完全市场经济转型的时期，新情况、新问题层出不穷，社会矛盾也呈现出不断增多和与以往不同的新特点，面对转型期的社会现实，已有的法律规则会显现出滞后的弊端，因而社会需要建立新的法律规则，以确立新的秩序。在这样的社会背景下，我们需要大量地立法。
2.中央和地方对立法需求是存在差异的。布莱克认为，“法律的变化与组织性成正比”。【16】他认为，不论如何测定，在何处测定，集体的行为能力均预示着法律的量，组织肯定比个人需要的法律量多。如果按照这种理解，我国幅员辽阔、地区经济发展不平衡，组织性是极其明显的，并且地方所体现出来的组织系统具有毫无疑问的独立性。地方与地方之间对法律的需求在量上甚至在质上会有很大的差异，中央立法并不能彻底解决地方事无巨细的问题。而地方立法更能贴近其实际情况，这也是我国地方立法和地方规章大量出现的原因之一。东莞市法制局局长郭瑞华的话是一个很好的例证。在他看来，GDP超过3000亿元和金融危机都是次要原因，获取地方立法权更重要的原因在于东莞经济社会发展的需要，他说，“东莞在改革开放30年中社会经济发展遇到的众多矛盾是其他城市没有遇到过的。比如像农村集体土地流转管理、农村集体资产的监督管理等等，这些都是很突出的矛盾，东莞目前也出台了一些地方性的规范性文件，这些急需以法律形式来加以规范。”【17】
3.从经济全球化与法律体系的发展角度看，全球化要求政府职能的专业化加强，技术性立法增多。在经济全球化下，很多高科技产业如信息技术、海洋技术、生物技术等需要进行政策的引导，政府要制定加强鼓励科技创新、促进科技进步的法规。同时，全球化要求政府提高宏观调控能力，通过税收、财政等经济杠杆调节经济运行，通过谈判、协商制定对外经济法规等等。因此，地方政府需要通过制定有关调节经济管理的行政法规和规章，增强其在经济宏观调控方面的能力。以东莞市为例，东莞市********刘志庚说，“没有实惠的政策，目前企业转‘三资’内销不积极，因为‘三来一补’购进设备不用缴税，但是要转成三资企业，设备就要上税，意味着他一转，就要拿一笔钱出来。这是一个坎，首先要为企业解决政策性问题”。如果拥有地方立法权，东莞可以与海关等部门协商，出台一些符合本地实际的扶持出口转内销的政策。
二、******“较大的市”的审批权及其问题
（一）“较大的市”的审批权
对于******批准“较大的市”的地方立法权，有些学者提出了不同的看法。由于《立法法》的规定，较大的市由******批准，这直接导致了“较大的市”地方立法权来源于******。而由行政机关来对立法权来源进行控制，很明显违背了宪法精神，也不符合法治和权力制约原则的要求，所以应该将其批准权收归全国人大及其常委会。笔者不同意此观点。“较大的市”的立法权是立法法和地方组织法予以确定的。而******对“较大的市”的审批权只是被法律赋予了一定的权力。经******批准的“较大的市”，虽然获得了地方立法权，但是其立法权的取得并不是因为******批准的行为，而是因为法律的规定；******的批准只是授予了“较大的市”的资格而已。根据法律规定，具有“较大的市”的主体资格才能有地方立法权。
（二）“较大的市”审批存在的问题与完善
我国在“较大的市”的审批方面的确存在着如没有明确审批标准、批准行为随意性较大、地区和城市类型分布极不均衡等问题。其中，最为突出和重要的是，******至今对于“较大的市”没有一个确定的法律标准。国家行政学院教授、中国行政法学会副会长杨小军指出：“既然较大的市有立法权，为何只作为工作标准，而不是法律标准呢？”【18】从实践来看，******批准“较大的市”主要依据人口数量、经济发展水平和对外开放程度，后来又有城市法制建设等条件。有人认为，这些标准缺乏科学性，人口数量与立法需求之间不是成正比例关系的。而城市法制建设水平、政府法制机构和人员配置仅仅是行使立法权需要的一个环节，并不是立法需求本身的要件。“较大的市”认定标准也并不单是就城市规模而言的，目前长三角、珠三角等经济发达区域中的许多城市在面积、人口、经济总量等方面早超过了我国已经批准的许多“较大的市”，但至今未被批准为“较大的市”。对于“较大的市”的审批标准，据某些未申报成功的城市透露，******目前正在加紧研究之中。
要完善“较大的市”审批制度，应该改革和量化标准，具有立法权的“较大的市”，其审批标准应当是以城市特色为基础，符合现行立法精神、具有很大包容性、体现一定时代性的综合标准。
期待着标准的早日出台，期待着那些已经和将要申请“较大的市”的城市，早日取得梦寐以求的地方立法权。
