乡政必须坚挺
（2008年8月）
乡镇政府负了很多县以上政府负的责，而县以上派出机构却替代了乡镇政府行政，乡镇政府成为名副其实的授权政府，这个政府撑着一条破船在风雨飘摇中无奈地行驶。回望我在乡镇主政十多年的经历，我最深切的感受是无奈。面对着不能为却必须为的事我无奈，面对无力为却必须为的事我无奈，面对着想为却无权为的事我无奈，这许多的无奈构成了我在乡镇十多年艰难的奋斗经历，也引发了我去努力破解它的原始冲动。很多年来，我应付着，思考着，创新着，在与体制和现实的碰撞中模糊博弈，我完成了人生的一个阶段，实践着作为一个农民的儿子对于父兄的心灵承诺。
乡镇政府是名副其实的授权政府。其一，行政主体缺失。在中国做事情必须讲政治，讲政治也没有错，错就错在把事情政治化，并且这种政治化取决于某些领导人的好恶，而下面则把执行的准确快速作为衡量对领导是否忠诚的标准，因此便有了时间政治化，程序政治化，目标政治化，中国的不规则行政大致来源于此。研讨政策法律，乡镇作为行政主体资格（法律明确规定有审批权限）的行政事项大致有四项，分别是农村集体土地（含林地）权属变更（《土地管理法》第十五条第二款、《农村土地承包法》第四十八条第一款）；城镇建筑许可及城镇规划区内临时建筑（《江西省村镇规划建设管理条例》第十六条）；再生一胎准生证及计划生育奖励扶助对象（《江西省人口与计划生育条例》第八条第一款第三项）；五保对象及社会福利分配（《农村五保供养工作条例》第七条）。作为行政附属资格（法律明确规定有审核监督权限）的行政大致有六项，分别是监督村民自治章程和村规民约的制定和执行（村民委员会组织法第四条、第二十条）；监督农村土地承包及经营权流转，监督林地经营权流转及林木采伐；审核农村土地承包经营权证（《农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第八条）；监督渠系灌溉用水（《江西省实施中华人民共和国水法办法第三十八条》）；监督村庄建设规划的的执行，审核村镇规划区内兴建公共设施、公益事业设施、生产经营性设施及其他设施建设事项，审核村民住宅建设用地（《江西省村镇规划建设管理条例》第十四条第一款第一项、第十五条）；审核城乡居民享受最低生活保障待遇（《江西省城市居民最低生活保障办法》第十条）。上级授权的行政事项大致有十几项。主要有协助税收征管；协助食品安全执法；协助土地执法；协助交通、河道管理；协助管理校舍安全和教育秩序；协助土地和林地纠纷调处；协助民政事务；协助公安事务；协助林政水政农政；协助上级政府需要办理又管不过来顾不过来的一切事务，名为协助实际上是授权办理，比如森林防火按照法律规定应该由林业主管部门负责，可林业主管部门负不起责任，所以授权。2008 年冰灾之后一个省在一天之内发生十多起大火，省长致信乡镇长严防死守，杜绝野外用火，发现一起查处一起，乡镇听话去做，结果做出了官司，受罚人状告乡镇无权处罚。其二，财政组织手段缺失。最具政府特征的财政职能乡镇政府没有，但它又承担着公共服务的职能。2003年我改任一个镇党委书记，上任没几天，山里一座老桥塌了，数千人进出不便，群众要求政府解决，我几乎不假思索就拍板了，但在寻找资金的问题上我和我的班子付出了几年的努力。一直以来，乡镇财政组织手段缺乏，一些传统做法也是在迫不得已的情况下由县政府授权。现在普遍推行的乡财县管，剥夺了乡镇作为政府的财政组织权、支配权，但是乡镇提供公共服务的责任没有被取消，这种权利和责任不统一的体制是毫无科学根据的。更为严重的是很多人都知道不科学，但无人去解决，这是很让人费解的。中国的政坛如此习气，可见中国的事何其难办。其三，调控功能严重缺乏。乡镇政府是乡镇最大的机关，可不是总统机关，设在乡镇的单位行政关系大部分不在乡镇，组织关系也陆续迁走，原因是他们的上级不愿意让自己的下级受到乡镇牵制。这种政权格局使乡镇调控能力十分有限，遇到突发事情，乡镇统筹的能力就很不够。其四，办事手段主要依靠民主协商。乡镇办的都是好事，当然也有个别上面派下来的活劳民扰民。办好事也难，修条路，占到一分田，摊上个难说话的主，路就只好拐弯。上至中央下至县都有权制定政策，乡镇只有执行的份，不管什么样的政策执行都不允许走样，现在各级都有监查。行政有时讲技术，乡镇行政的技术空间被压缩到零空间。有人说乡镇干部能磨，不磨又能怎样？乡镇干部是上面压上面骂，下面也骂，这一级干部最苦最累最烦，可在全国行政干部系列中最没有尊严。
授权政府必须改革。其一，党对乡镇有要求。上世纪八十年代连续五个一号文件，本世纪初连续五个一号文件党中央对乡镇党委和政府都提出了明确要求，寄予了很高的期望，十七届三中全会提出了解决三农问题的一揽子新方案，对于方案的实施又对乡镇提出了具体明确的要求，可以说党和政府任何时候都没有忽视过乡镇的作用。其二，法律对乡镇讲规范。所有的涉农法对乡镇应该作什么都作了明确规定，乡镇作为最基层一级行政单位同样必须受行政法规的约束，但是所有的法律都没有对乡镇行政的特殊性作出必要的说明，所以乡镇行政从根上就被动。其三，上级对乡镇目标管理。我对目标管理颇有微词，一直以来说过些不好听的话，最严重的一次说到在我国古代没有目标管理，有良心的官员照样把事情做得漂亮，把管辖的区域治理得政通人和。其实我本意并非指责目标管理，做事从政都要有目标，而管理则是督促和评价，这也是必须的。我所批评的是不科学的目标管理，虚假的目标管理，数字的目标管理，我很赞成一句话，政声人去后，名誉闲谈时。乡镇目标管理是个大杂货铺，摆着各式各样的货色，连火葬一个人，种了几棵树都计算得分，我不知道如此具体的活与乡镇的发展需要是否真有裨益？其四，群众对乡镇有期盼。乡镇面对远离城市的农民，面对着生活水平、生活质量不高，幸福指数很低的农民，面对文化水平不高，伦理法理朴素的农民，农民有灾有难找乡镇，农民有疑有惑找乡镇，大到生存小至纠纷农民都习惯了找乡镇，有困难找政府，农民才不管你是哪一级的政府，在农民心中你是人民政府。其五，乡镇沉苛在身运行艰难。如上分析，乡镇行政从根上就被动，这是体制问题，芸芸众生无力破解，这是面上的问题。我所知道的许多乡镇负债累累，早就破产，运行当中与群众的矛盾很尖锐，还有乡镇干部年龄老化等问题，说沉苛在身不过分。我常常告诫我的同仁，乡镇是小家，经不起几下折腾，想问题办事情都要稳妥慎重。我之所以这么说，是因为我了解乡镇。它宛若一个久病的人，没有了精气神，所以我一直以来主张乡镇要有财权和事权，有了组织收入的权利才会有精气神，有了事权才会有锐气。
乡镇政府改革的方向。其一，准确定位职能。前提是乡镇政府的地位，很多时候精英们都主张裁撤乡镇，理由是传统中国政权至县，县以下留给乡绅自治，这种声音还是有诱惑力的，动摇过很多人。我就反对裁撤乡镇，要不要乡镇要视需要，而不能看传统。乡镇政权太重要，作为国家政权的基石一点都不夸张，有人说村祸之源在乡镇这纯粹是无稽之谈，我在村治民主的有关文章中有过论述，有人说乡镇不起作用还化钱，我想全国五万个乡镇，国家平均给一个乡镇用于行政人员工资及行政支出的钱不会超过150万，区区数百万元换来了偌大中国的稳定，难道不合算吗？中国没有任何一级公务员能够如乡镇干部一样，扎根底层，负重工作，真正的政治家都会懂得这一级这一个群体的重要。有了这一共识定位乡镇职能就不难了。为了便于展开，我将专文论述。其二，法律授权。中国法律多，体系全，从政权法系讲，从宪法到地方组织法再到村民委员会组织法都有了，就少一个基层政府组织法，这个法律是否需要由专家去说，但是我以为既然乡镇政府有其存在的理由和价值，法律就必须有个说法，让这一级明明白白行政，规规矩矩做事，再不能让这一级政府做代理政府授予政府，再不能让有事业心的乡镇干部在模糊中博弈。其三，确保政权运作经费。乡财县管如果是出于资金使用安全考虑，这个体制的合理性还可以商量，如果是出于壮大县级财政的需要，我以为是没有必要的，其理由是乡财县管实则是大锅饭，乡镇积极性没有了，现在任乡镇长的同志连地税在哪，国家在哪都不知道，谁能相信这样的乡镇长能管经济？据我的实践，乡镇的潜力不可小视，运作得当，还是可以做不少事情，为国家分忧，为县里帮忙，同时也为农民提供更多一些服务。关键是体制要顺，机制要活。如果乡财县管还有什么如我等不能窥见的战略考虑，退几步讲，国家也应该充分考虑到乡镇政权运作的需要，制定相关标准，不管哪一级财政支付，给乡镇一个最起码的行政条件，让“皇帝买马的钱都敢用”的乡镇干部改邪归正。
（修改于2009年10月）
