美国劳工部联邦合同管理办公室先后于1968年5月、1970年2月和1971年12月以行政指令的形式使肯定性行动的含义更加具体化，更具操作性。这主要体现在如下三个方面：(1)要求雇主提供“书面肯定性行动执行计划”，制定“有关少数民族集团成员平等就业机会问题和需要的详细步骤。这实际上使肯定性行动具备了监督机制；(2)强调节器肯定性行动执行的结果而非过程意即要求切实保障黑人的受雇机会；(3)扩大了肯定性行动的应用范围：在1970年、1971年的两套指令中，联邦合同管理办公室首次使用了“受影响阶段”概念，并将“黑人”、“东方人”、“美国印第安人”和“西班牙语裔美国人”一并归入此类，平等地享有与肯定性行动有关的特殊待遇和优惠政策。这不可避免地引起“不受影响阶级”的不满。
二、就业歧视与“肯定性行动”
能否平等就业是黑人所面临的最现实的问题，这直接关系到其社会经济地位的提高。而在就业领域，黑人受到的歧视最为严重。经济不景气时最先被解雇的是黑人。在同等条件下，黑人受雇的机会仅及白人的1/2，工资只有白人的3/5。改善此种不公平状况是肯定性行动的初衷。联邦合同管理办公室等机构在实际运作肯定性行动的过程中，在法院的大力支持下，积极实施其所制定的一系列指令，清除黑人就业中的各种障碍，以确保配额制的执行到位，使黑人与白人能够“站在同一种族起跑线前”。
为保障雇主获得合格雇员的权利，1964年民权法案第七条第三款第八项规定允许雇主使用“职业发展能力测验”(professionallydevelopedabilitytests)。这不可避免地使平等就业机会委员会等机构所推行的旨在保障黑人就业机会的配额制受到影响，因为大批黑人肯定会在此类测试中遭到淘汰，失去就业资格。为此，平等就业机会委员会、司法部和联邦合同管理办公室联合通过了有关“雇员选择程序”的其它指令，有效地清除了这种障碍。
这些指令的立场是：任何测验“如果对受到(民权法案)第七条保护的阶层(指黑人和或其他少数民族——引者)的受雇、升迁或任何其它受雇或取得成员资格的机会造成不良影响，即视为种族歧视，除非(1)该测验已获批准；(2)给予或实施特别测验结果的人员能证明他没有其它更合适的雇佣或升迁程序”。言外之意，不到迫不得已，不要进行测验。最高法院于1971年在“格里根斯诉杜克电力公司”一案中认可了这些指令。《哈佛法律评论》在谈及这些指令时指出，如果逐家逐句地解释并应用这些指令，必然会使许多雇主的测验费用大幅度增加，直至达到令其不能承受的程度，并最终放弃测验计划，干脆采用配额制，以避免因达不到平等就业机会委员会等机构的要求而导致得不到联邦合同的损失和风险。事实上，在联邦法院和司法部的配合支持下，平等就业机会委员会可以严格地限制这类测验的使用，使之受到法律的约束。
显然，平等就业机会委员会、司法部、联邦合同管理办公室和联邦法院的最终目的无非是试图使少数民族成员在申请就业时能处于比较有利的地位，并逐渐使少数民族从业人员比例与其在全国人口中所占的比例持平，即“平等代表制”(equalrepresentation)，他们认为这样便消除了种族歧视。实际上，即使作为配额制之终极形式的“平等代表制”真正能在少数民族，特别是黑人就业过程中得以贯彻执行，也不可能根本消除种族歧视，因为白人雇主可以轻而易举地找到各种借口，使受雇的黑人处于十分不利的地位，不能同白人享有完全平等的待遇。更何况，本世纪五六十年代发轫于美国的新科技革命也给黑人的就业带来新的困难。这次革命使美国的产业结构发生了深刻的历史性转变。白领工人所占比重日益增加，而黑人占很大比重的非技术、半技术工人则被大批抛入失业大军。如果没有再教育和培训的机会，这些人将成为永久的结构性失业者。可见，黑人所面临的就业形势依然十分严峻。配额制和平等代表制带给黑人的好处非常有限。
而且，这些指令本身也存在诸多矛盾，致使作为肯定性行动计划最主要支点的配额制成为人们关注的焦点，妨碍了肯定性行动的推行。首先，将少数民族个人的命运与所属民族集团的命运绑在一起，其效果是强调了集团权利而淡化了个人权利。这不仅与1964年民权法案的诸多条款相抵触，更与美国“人人生而平等”的主流价值观念相违背。美国的价值观强调个人的权利，认为每个人都“被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利”，强调所有的人机会均等的平均观念，这是引起争论的根本原因。其次，美国人世代信奉的精英教育原则和能人统治原则在这里被严重地忽视了。文联委员会根据这一原则所一贯采用的通过联邦文职入选考试来选拔合格的文职人员的作法也遭到了平等就业机会委员会和民权委员会的攻击。
其理由是，许多黑人无力通过这种考试，因而是一种种族歧视行为。再次，将少数民族划分为“受影响的阶段”和“不受影响的阶级”，使全国日益分化为拥有不同权利的种族和族裔集团。这样，新的冲突战线便自然而然地形成。而这势必成为美国的不稳定因素之一，同时也成为占统治地位的种族集团反对肯定性行动计划的借口。因此，美国各界人士围绕肯定性行动的功过是非问题展开了长达30多年的辩论，至今仍未结束。他们出于各自不同的利益和政治目的，形成了支持肯定性行动的自由派和反对肯定性行动的保守派，并使肯定性行动问题成为举国关注的焦点。这里应该指出，配额制本身虽然不尽合理，但从当时和长远看，作为对长期受压迫的黑人的一种补偿，对改善黑人的就业地位还是十分必要的。<2>它之所以遭到某些人的反对，多半是因为它触动了统治者的利益和价值观。
三、肯定性行动与黑人教育
肯定性行动在教育领域引起争论最多的是校车制(busing)问题，即用校车接送学生以结束种族隔离的方法是否可行？这种方法本来是反对种族歧视的人们设想出来的一种打破黑白分校、种族隔离的方法，但由于同实际情况有较大距离而收效不大。
1954年，最高法院作出历史性裁决后，联邦政府打击种族隔离制的力度虽大大加强了，但十年之后，种族隔离制在南部、北部和西部仍不同速度地以不同方式存在着，这日益引起了民权律师和民权组织的愤怒。1964年民权法案通过后，为加快种族合校进程，最高法院先后要求取消明显带有种族歧视倾向的黑、白双轨制学校，在各城市重新划分范围很大的学区，并宣布用以维持双轨制教学体制的“选择自由”非法，即要求各学区的黑人、白人学生必须分别到各自所在的学区上学，并规定各学校中黑人学生须占一定比例，以便实现黑白合校。由于新学区的范围比以前扩大很多，有些学生要到十几英里外的学校上学，交通不便，影响了正常的教学秩序。于是，1971年最高法院在“斯旺诉厘升洛特市麦克伦堡县教委”一案中，要求各学校使用交通工具解决这一问题。校车制迅速成为各地学校纷纷采用的惯常措施。<3>
采用重新划分学区和校车制的办法虽说在一定程度上加速了全国的种族合校进程，但也随之出现了一连串问题。
首先，随着合校进程的发展，黑人校长和教师被开除，黑人学生由于纪律原因而被大批驱逐出校，各学校内以测试和能力为依据进行重新分班而形成新的隔离，私立学校迅速兴起。这些所谓的“第二代问题”使种族合校问题更趋复杂化，其前景令人担忧。
其次，联邦法院在一些案件中的较为激进的裁决<4>，使得已发现的种族隔离与强制纠正的范围不成比例，后者远远大于前者。这不仅使许多城市的财政负担加重，而且使社区和孩子的家长们被排斥于学校管理之外，一些有力的组织机构不能发挥应有的作用，迫使家长们将其孩子迁往郊区的私立学校中。一些观察家已经指出，记者、政客和法官这些积极主张实行校车制以实现种族合校的人士，却将其孩子送进了私立学校，以逃避那些法律、决议 的不良后果。这便产生了一个道德问题，有悖于犹太教和基督教传统。
第三，种族合校在黑人教育状况改善方面的作用并不显著。在加州帕萨迪那县，1969年(法院强制执行校车制之前——作者)至1971年间黑人学生减少了22%。在波士顿市第一年实行校车制引发的大规模种族冲突中，亦有很多学生退学。黑人学生从校车制中是否得到的好处令人怀疑。
随着校车制引发的问题不断增多，反对以校车制来结束种族隔离的浪潮铺天盖地而来，那些长期致力于种族合校斗争的自由派议员们不得不自问：除了继续斗争，或半途而废，向南方屈服外，是否还有第三条道路可走？支持当前法院的合校立场无异于政治自杀。1971年盖洛普民意测验显示：76%的人反对校车制。令人不解的是，反对校车制的黑人比支持的黑人还多，两者的比例分别是47%和5%。校车制向何处去的问题至今仍困扰着美国主张推行肯定性行动的人士们。
四、“反向歧视”之争
