当然，另一方面由于我国长期实行计划经济体制，过去形成的一些管理办法已存在不符合市场经济要求的方面，但是，又不能把肥料管理立法变成现行政策、法规、规章的简单“翻版”。而应当根据改革开放和发展社会主义市场经济的新形势，在分析和总结我国现行肥料管理政策的基础上，把那些比较成熟、行之有效又符合市场经济发展方向的规定纳入立法中，使之规范化、条文化；对于一些现实管理活动中需要的、过渡性的措施，在立法时应规定得原则些或灵活些；对于国外有关肥料管理的成功做法，则采取根据国情适当借鉴的处理办法。
（四）肥料管理基本法律制度
1、肥料管理法律的基本内容
按照肥料管理的立法宗旨、指导思想，肥料管理法包括总则、肥料登记、生产、经营、价格、使用、质量监督、法律责任、附则九个方面内容。
“总则”主要包括肥料管理立法宗旨、适用范围、职责分工等，“肥料登记”包括明确需要登记的肥料品种范围、常规化肥品种的含义、登记程序、登记主管部门，“肥料生产”包括开办生产企业的条件、审批程序、生产许可证的发放办法，“肥料经营”包括肥料经营主体资格与经营许可证制度、肥料经营企业的条件、化肥储备制度、化肥进出口管理，“肥料价格”包括肥料价格体系与管理等内容，“肥料使用”包括化肥使用的要求、防止化肥污染土壤的措施，“质量监督”包括对假劣肥料界定、肥料产品标签管理、质量检验机构与法律地位等。
2、我国肥料管理面临的基本法律问题
（1）关于肥料登记制度
肥料登记是肥料管理中的一个重要环节，是提高肥料质量，保障肥料使用效果的重要手段。肥料登记分三个阶段，即田间实验阶段、临时登记阶段和正式登记阶段。从有利于提高肥料质量、有利于农业生产的角度，肥料登记应由******农业行政主管部门负责。在登记范围方面，有些人主张对所有化肥品种实行登记，有些人主张将“常规品种”除外，对其他品种进行登记，我们赞成常规肥料品种免予登记。
（2）关于肥料储备制度
肥料储备是国家解决企业常年生产与农业季节使用矛盾，保证调控和紧急救灾的主要手段。国家把农资部门、生产企业作为肥料储备政策的执行者，但肥料生产企业、农资部门都有自己的苦衷。肥料生产企业认为，国家明确肥料淡季储备以农资公司为主，实践中无法落实，肥料出现滞销、不及时收购或很少收购的现象时有发生，而且拖欠货款现象十分普遍，没有发挥储备主渠道和蓄水池的作用。而农资部门认为，国家只要求农资公司储备肥料，却不提供储备资金，农资公司也是心有余而力不足。肥料储备的问题在肥料市场销售不畅的时候表现得特别突出，由于储备责任不清，因而经常导致有关部门互相扯皮。最直接的表现就是：农资部门没有资金无法储备，市场有风险也不愿储备，这样所有的责任和风险都推给了生产企业。
我们认为，肥料储备具有战略意义，这个责任不能全部由肥料企业或农资部门承担。要把肥料储备真正落到实处，应解决好以下两个问题：首先，要建立肥料储备基金制度，其资金来源可以考虑三种途径：①国家对储备带来的风险要给予财政补贴，对各级政府都要有具体要求；②银行要优先保证肥料企业、农资部门储备的政策性低息贷款；③肥料企业、农资部门还可以通过吸收基层供销社社员入股、配股分红等方式，把社员手中的闲散资金利用起来，弥补储备资金的不足。其次，要建立健全肥料储备监督约束机制，对国家提供的储备基金，生产企业和农资公司要单独设立账户，专款专用，不得用于其他非储备性经营活动或弥补生产经营性亏损，并随时接受政府部门的监督检查。
（3）关于肥料经营制度
肥料经营一直是肥料管理的难点和热点，1994年国发45号、1996年国发19号文件虽然明确了“一主两辅”的经营办法，但从实际工作来看，仍然存在不少问题。
就农资部门而言，农资部门在农资经营中发挥了积极的作用，但也存在一些问题。比如，农资公司之间画地为牢，搞地区封锁；一些市、县的农资公司与基层供销社也通过连锁店的方式，阻止外地其他市、县农资公司和基层供销社到本地区销售肥料。
就生产企业而言，由于一些地方相继出台了一些限制肥料生产企业产品销售的规定，如大化肥只能交给省农资公司，不能直接卖给基层供销社；中、小化肥也只能销售给市、县农资公司或基层供销社，不能直接卖给农民等，这样就使“辅渠道”的作用难以发挥，人为地割裂了化肥企业的生产与经营。
就农业“三站”而言，“三站”经营有利于农技推广部门开展技术的推广，但农村推广部分所需化肥常常得不到保障。
随着社会主义市场经济的建立，在肥料供求关系逐步趋于平衡，特别是氮肥将基本满足国内需要的新形势下，必然形成肥料产品大流通、大循环的市场格局。要使肥料经营走上良性发展的轨道，关键是解决好以下三个问题：①要尊重肥料生产企业、流通企业的经营自主权。企业自身都有效益观念，不讲效益就无企业可言。我国现行的《企业法》、《公司法》都是通过法律手段维护企业作为经营实体独立的法人地位，并赋予其经营自主权。肥料企业只有实现经营自主，才能实现长期、稳定地发展。②要遵循市场经济规律，坚持依法经营，打破地区和部门封锁，努力建立全国统一、开放、竞争、有序的肥料大市场。要实现这一目标，就必须制定完备的管理法规，切实加强政府对肥料市场的宏观监控力度，坚决取缔非法经营。只有这样，才能推动肥料产品、肥料企业按照市场经济规律，在市场竞争中加快结构优化，实现资源的合理配置。③要尊重农民利益。广大农民期望在购买、使用肥料时拥有自主权，一些地方采取强制手段，搞肥料经营中的地方保护主义，搞经营企业的垄断，很令农民反感，损害了农民利益。肥料经营体制的建立应多考虑农民的利益。
（4）关于肥料进口制度
自20世纪80年代以来，历次进口肥料对国内肥料的冲击，其原因和后果都十分相似，那种“一缺就进，一进就多，一多就乱，一乱就收，一收就死”的现象，使肥料进口始终没有走上良性循环的轨道。当前，肥料进口存在的问题主要表现在以下四个方面：一是进口数量大大超过进口计划，对国内肥料市场造成很大冲击；二是进口渠道既多又乱，使国家很难在总量上控制这么多的口子；三是进口肥料到货滞后，没有起到及时补充缺口的作用；四是国家对进口肥料免征增值税以及各地方政府的财政补贴等优惠政策，使进口肥料和国产肥料的竞争不在同一起跑线上，无形之中鼓励了肥料的进口。
我们认为，应重视做好以下两个方面的工作：①通过经济手段，为国产肥料创造平等竞争的条件。因此，应当取消进口肥料，尤其是氮肥免征增值税的优惠政策，各地政府的财政补贴也要逐步规范。这样通过经济杠杆的作用，实现有序进口。②通过行政手段，加大肥料进口的调控力度。要规范肥料进口秩序，严格审核进口企业的主体资格；同时，要严格按照肥料进口只是补充缺口和调剂品种的原则，根据国内需求，确定进口数量和品种，由国家统一下达计划和配额，坚决杜绝盲目进口和超计划进口。
（5）价格制度
当前，我国肥料价格管理存在的问题主要表现在三个方面：①价格体系比较乱，给管理工作带来了问题。②流通环节加价多而乱，国家规定的13％的综合差率无法控制。③各地都规定了肥料的最高出厂价和零售价，但对生产企业没有规定最低的保护价，这样把全部负担转嫁到生产企业，不符合公平原则。
肥料价格是一个政策性很强的问题，在肥料价格不可能完全放开的前提下，“限高不限低”的做法必然导致当肥料供过于求时，价格随行就市；当肥料供不应求时，价格不能随行就市，这样就使作为独立核算、自负盈亏的法人经营单位经常处于困难状况。从目前的情况看，为了理顺肥料价格，应该处理好以下两个问题：①要正视肥料企业的利润。近年来，肥料原材料价格已逐步放开，而肥料企业还是保本微利经营，发展缓慢。所以，与此相适应，国家应提高肥料的出厂价格，并对肥料企业实行最低的保护价，让肥料企业有所积累、有所发展，并以此作为向市场经济过渡的突破口，为将来肥料价格的全部放开、随行就市创造条件。②要科学合理地确定肥料市场价格。由于统配肥料与统配外肥料、进口肥料与国产肥料在价格上存在明显差异，而农资部门进货的渠道和价格也不尽相同，因此，现阶段对我国化肥市场价格的有效管理是非常困难的。从根本上讲，这种肥料价格背离其价值本身，违反价值规律。为了科学合理地确定肥料市场价格，应当根据我国肥料工业的发展，采取措施，逐步理顺。目前，可以考虑针对化肥出厂价大大低于市场销售价、企业与农民都没有得到好处的实际情况，根据农资部门进货的不同渠道和不同价格分别确定市场价，不搞综合定价，这样既有利于控制中间环节乱收费、乱加价，也有利于政府进行监督检查。
（6）关于有机肥使用制度
化肥对我国农业综合生产能力的贡献率已达24％。但是，目前我国农田化肥量达亩均14千克，在这样的条件下，过量施用化肥的副作用也渐趋明显，部分农田出现板结、土地有机质含量下降的状况。这不仅造成化肥有效利用率一直在30％左右徘徊，而且还使化肥增产效果出现逐年下降的态势。因而，提高包括农家肥、生物肥、秸秆还田的利用水平，是促进农业可持续发展的重要措施。肥料立法应重视商品有机肥、生物肥的使用问题。
以上这些问题，是肥料立法必须解决的问题，它们关系到未来我国肥料管理体制的基本走向，因而应深入研究，充分讨论，为立法创造条件。
（五）国外肥料管理立法的比较研究
为了保障肥料供给，加强肥料管理工作，国外许多国家都先后制定了肥料管理方面的法律，并得以完善。比如韩国1976年12月颁布施行《肥料管理法》，1977年5月颁布施行《肥料管理法施行令》。印度1955年颁布了化肥管理方面的法规，1985年印度农业部制定了一些具体的实施办法。美国对肥料产品质量也有严格的立法。虽然美国联邦没有统一的专门的肥料管理方面的法律，但联邦已授权州政府制定本州的肥料管理方面的法规。1869年3月马萨诸塞州颁布了美国第一部有关肥料管理的州法律，即《防止制造和销售假冒伪劣商品肥料条例》，1947年53个州中有50个州分别制定了肥料销售管理方面的法规。与美国相反，加拿大联邦非常重视商品肥料管理立法，专门制定了联邦统一的法律，对肥料的生产经营都作了明确的规定。现将有关国家肥料管理立法情况及主要管理制度综述如下，以供我国立法借鉴。
1、立法宗旨与调整范围
综合一些国家的立法，就其立法宗旨来说，基本是保障肥料供给和质量，保护生产者和使用者的合法权益。美国和加拿大制定肥料法的目的是保护消费者和守法的肥料生产者，使他们努力保持良好的、诚实的公平竞争并确保消费者能够获得所需的肥料种类、数量和质量。韩国《肥料管理法》第一条明确：“本法以确保肥料的品质，实现供求的顺畅和价格的稳定，保持农业生产力和谋求增产为宗旨。”
各国的肥料管理法不仅适用于化学肥料的管理，而且适用于生物肥料、有机肥料的管理。美国将肥料定义为，“含有一种或多种植物养分并有助于促进植物生长的任何一种营养物质，但不包括未经处理的动物粪肥、泥灰、石灰、石灰石、草木灰及其他法规所不包括的产品”。
韩国认为，“肥料”是指“出于供给植物以营养或为利于植物栽培而给土壤带来化学变化的目的而施于土地的物质和出于供给植物以营养的目的而施给植物的物质而言”。并将肥料进一步分为普通肥料和副产品肥料。从1977年5月颁布的肥料管理法施行令附表可以看出，普通肥料包括无机氮肥、无机磷肥、无机钾肥、复合肥料、有机肥料、石灰质肥料、硅酸肥料、苦土肥料、锰肥料、硼素肥料、微量元素、其他肥料。
