让我们担心的不只是农村的财政状况。农民需要资金买种子、器具、化肥等农资。由于农业的高度季节性，贷款要在农季开始时拿到手，但只有秋后收获了才能有钱偿还贷款。还有，农民需要小额贷款扩大农业投入。在本章的最后一部分，我们来观察当前中国小额贷款的发展状况。在简要回顾重要的政策趋势之后，我们看实际发生了什么，然后我将列出专家眼中政策的应该走向。
现在我们再次回到新疆，回顾2008年我在那里调研时的一些发现。阿克苏地区农村信用合作社自2001年起开展小额信贷，据我拜访的一位银行界人士称，农信社小额信贷开展得非常成功。播种季节农户存款满足不了巨大的信贷需求，农信社得到了中国银行和中国农业发展银行的资金支持。我访问的一位农民企业家借入一笔贷款购置灌溉设备，另一家私人加工企业也借了一笔贷款。农信社对农户的贷款每笔通常在2万～5万元之间，贷款利率不超过央行在阿克苏地区的基准利率上浮40%。他们告诉我，信用良好的农户可以获得基准上浮20%的利率（相当于月利率1%，年利率10%）。我见到的当地银行高管很有把握地说，农民这个群体非常诚实，还贷率达99.8%，意味着农户扔下贷款突然跑掉的风险很低。一个很显然的还款动机是，按时还贷是农民接下来几年能继续得到贷款的唯一办法。即便如此，我仍然惊诧于还贷率之高。据估计，阿克苏地区约有160万农户参与小额信贷。阿克苏是个例外，而不是普遍规律。在中国的很多地方，农村金融未能很好地为农民服务。
近年来，中国农村小额信贷发展迈出了几个重要的步骤。新世纪之初，农村信用合作社改制拉开帷幕。2005年，中国人民银行支持的小额贷款公司启动，2006年中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）开启新的农村信贷机制--村镇银行。近期的举措是，2008年5月开始，人民银行和银监会联手推动小额贷款公司的合法化经营和扩展。与此同时，全国范围内活跃在农村小额信贷领域的机构还有全球性机构，如联合国开发计划署、国际金融公司（IFC，世界银行集团旗下）、沛丰中国（PlaNet Finance）、美信集团（MicroCred）、美国行动国际（Accion），以及政府扶贫机构等。
在这些进展背后，一些重大的政策起着推动作用。首先，政府高层推动农村发展的不懈努力。世界银行首席经济学家林毅夫是这些政策背后的智囊之一，他也是小额信贷改革的积极推动者之一。其次，甚至在很早以前，央行就已深刻认识到20世纪80年代和90年代农村合作基金会制造的混乱，以及商业银行，尤其是农业银行撤离农村导致农民享受的金融服务极其有限所潜在的危险。在前任和现任领导吴晓灵、易纲等人的大力支持下，央行希望能为拓展农村金融服务做些工作。近期中央关注的一个重点是中小企业融资难问题。在始于2008年的此次经济放缓中，中小企业受到很大冲击。预计未来的发展会清楚地表明，农村金融领域、中小企业融资领域会不断地取得新的发展，一些由政府自上而下主导，一些则由草根力量推动。
今天中国农村金融市场的参与主体主要有农村信用合作社、NGO、小额贷款公司、村镇银行以及村民互助资金。下面分别给以介绍。
教父：农村信用合作社
农村信用合作社堪称农村金融教父，以多种形式经营了数十年。在很多地方，农信社已经具有相当的规模，并且经常是乡镇一级唯一的金融机构。在经济较发达的地区，农信社往往向中小企业贷款；在更为农业化的地区，则主要面向农民发放贷款。全国范围内农信社经营状况参差不齐，有些经营得很好，有些经营不善。与商业银行（村镇银行以及小额贷款公司）相比，农信社的贷款上限受央行的监督（商业银行可在基准利率之上自由浮动）。目前，农信社贷款利率是央行基准利率的2.3倍，这是因为在很多农村地区农信社垄断了贷款。因此，央行担心它们利用这种优势提高利率。
农信社究竟向多少农户发放了贷款仍有争议。官方数据显示，农户覆盖率是33%。据央行数据，截至2008年6月底，农业贷款总计达1.76万亿元，占所有银行贷款的6%，面向农户的贷款约为1.2万亿元。这些数据表明中国整体农村金融形势要好于很多发展???国家。
但是，一些我在2008年有过交流的国内外农村金融专家却认为，这些数据过于夸大实际情况。其中一位专家引用一项调研数据称，很多地区面向农户的贷款比率较低。他认为，农信社出于政治原因夸大了数字。很多“农业”贷款可能实际上贷给了开办企业的富裕农户（他们仍然可以被称为“农户”），或者贷给了商业性农场。另一位专家认为，官方数字中包括了以前的未偿贷款，因此夸大了今天的信贷规模。另一位分析家认为，全国性农村贷款覆盖率没有多大意义。例如，在吉林省，农信社可能向60%～70%的农户提供贷款，而在四川、云南、贵州等地，这一比率不足10%。离乡镇越远的农户，得到农信社贷款的可能性越低。中国农业大学教授何广文于2005年在浙江做的一项调研显示，29%的中小企业获得了银行贷款，一般来自当地农信社（有时候是农行分行）。何教授发现，尽管部分银行/农信社开始以信用为基础发放贷款，但依法成立的公司可用资产作为抵押申请贷款，在中国这是获得贷款的一个关键条件。此外，农信社的放贷还不得不常常受制于行政压力。
面向农户的贷款中，抵押是个难点。近年来，农信社对农户的贷款采取了一些新的担保方式，如农户联保贷款（例如5户农户在自愿基础上相互提供贷款担保），“公司+农户”生产经营模式中，企业为农户提供担保等。在部分地区，第二套住房、拖拉机甚至耕牛也可以作为抵押。但留给农信社（以及其他从事农户信贷的机构）的麻烦在于，一旦贷款难以收回，如何变现抵押物（想象假如你第一时间被派去抓住这些抵押物），这经常是一个难题。如果还不上款的村民一怒之下将牛被牵走、拖拉机被开走的消息诉诸媒体，贷款机构或许会受偏向弱势群体的舆论的谴责，想想假如一个外国慈善机构想收回抵押物，该引起多少怒火。当前时点，对于社会稳定的担忧可能会制约贷款的发放，如果农信社或其他机构没有足够的信心拿回抵押物，那么信贷经理可能决定没必要冒风险。2008年初，部分试点地区允许农民以土地作为抵押申请银行贷款。按照现行制度，农民的土地不归个人所有，而是集体所有。因此从理论上说，如果贷款收不回来，当地农信社应该能够得到土地使用权，并有权将其出售。但实际上，这一行为并没有受到法律保护。其次，即便法律允许，事实上真的可以这么做吗？这个问题十分关键，只有这个问题得到解决，大部分金融机构才敢没有顾虑地为农民提供贷款服务。
过去几年的农信社改制取得了一些积极进展。央行注入数十亿资金填补农信社在20世纪90年代的巨额亏损。2002年，农信社开始对农户信用进行评估，向贷款农户发放农户贷款证（农户小额信用贷款）。2003年以来，在银监会的支持下，农信社向农村商业银行改制。希望此举能集中资金资源、分散风险并改进信用评估。地方政府也希望农村信用架构具有更大规模，以支持当地的项目建设。但令人担心的一点是，农信社改制将使其远离农民，尤其是如果改制后的农信社出于成本考虑关闭位于农村地区的网点。出于这一原因，监管部门中有一种意见是放慢农信社重组速度。
慈善：NGO和政策性扶贫机构
不论土NGO，还是洋NGO，只要不打算吸储，通常无须银监会批准即可搭建台子（基金会等）投入经营。监管部门之所以允许这种做法，是因为不存在储户存款损失的风险。它们的资金来自慈善机构、国际性组织或者政府。
这一类型中最典型的例子是中国扶贫基金会，该机构直属于国务院扶贫开发领导小组办公室，开展小额信贷以及健康保健、教育等项目。小额信贷项目自1996年成立以来，为13万农户发放小额贷款累计达3亿元。2007年，发放贷款38 000笔，贷款金额达1.18亿元，平均每笔贷款金额为3 100元。总贷款中90%贷给从事农业生产活动的农户，包括农业种植和家畜饲养。该基金会的小额信贷可以说非常成功。
但对很多NGO来说，可持续发展是一个问题。把钱散出去并不是小额信贷可持续性挑战的解决办法。过去几年中，国际慈善似乎已经不再以小额信贷为重点。熟悉商业运作的人士有时会被以慈善为基础的机制抗拒，因为他们希望投资能够持续，甚至希望获得报酬。此外，还有一些NGO所从事的项目，包括国外和国内的慈善机构，往往经营不善并且缺乏透明度。
另一个问题是基层如何看待慈善扶贫。一位供职于官方小额信贷机构的相熟的朋友说：“在北京我们谈扶贫，在下面，从来不提这两个字。如果这样说，那简直干不下去。”它们自视为商业化运作的基金会；否则，贷款是收不回来的。其他从事小额信贷的国际慈善机构面临着同样的问题。这也是银行面临的危险，尤其是开展农村金融业务的外资银行。客户有可能将他们的贷款视为慈善性质的捐赠，你们那么有钱，这点贷款可以不还了。这样一来，贷款机构很快就没法经营下去。我们真正需要的是一种能够持续经营的小额信贷模式，它能够自我维持，一旦找到了这种模式，就可以扩展到全国。
资本家！小额贷款公司
2005年，中国人民银行首批小额贷款公司试点，此年成立了7家小额贷款公司。这些公司发放小额贷款，但不吸收存款，资金来自投资者。2008年，银监会和央行联合发布关于小额贷款公司试点的指导意见，允许非正规融资（如温州地下钱庄）合法经营。5个省份参与首批试点，数家小额贷款公司作为企业法人登记成立。随后，随着试点向全国推广，更多小额贷款公司成立。例如，据何广文教授的统计，截至2008年底，宁夏回族自治区共成立了21家小额贷款公司。据中国国际经济技术交流中心白澄宇估算，2007年初登记的7家小额贷款公司共有资金1.32亿元，经营表现差异较大。这一数字现在看来是低估了。
很多接近决策圈的人士希望，小额贷款公司能够成为民间资本和农民之间的渠道。但是，实际情况是小额贷款公司几乎无一例外地以中小企业为主要服务对象。这是由于中小企业有较强的盈利能力，所以小额贷款公司更愿意贷款给那些现金流稳定、资本收益率良好、行业有增长前景的中小企业。而农户一般满足不了这些条件中的任意一条。央行和银监会2008年发布的指导意见更多地指出了小额贷款公司的发展方向。如果准入条件进一步放开，这一改革会迅速形成规模。这是当前面临的挑战。问题在于，央行不希望90年代农村合作基金会导致的金融秩序混乱那一幕重演。当时，各地数千家合作基金会允诺高息从农民手中吸收了大量存款，然后以稍高的利率贷出。最终导致巨额亏损和资金的滥用，农民存款收不回来，造成农村金融秩序的极大混乱。央行不得不偿还储户存款，农村合作基金会被取缔或转入农信社。基金会的教训十分深刻，并给央行和地方政府带来沉重的经济负担，它们不得不花很大的力气收拾烂摊子。有鉴于此，央行对于过快放宽小额贷款公司准入条件十分谨慎。目前不允许其吸储，至少在经营的第一年，只能使用自有资金。如果某个经营小额贷款公司的资本家亏损了，那么，人们可以说那是他自己的问题。小额贷款公司在健康运营一定期限后（有的是一年），可以从银行业金融机构融资，融资余额不得超过资本净额的50%。我不敢肯定银行是否有兴趣，或有多大兴趣为小额贷款公司放贷。但对于温州等地的金融企业家来说，他们早已在当地央行分支机构和银监会的眼皮子底下，自由地经营并实现了相当的规模，目前的小额贷款公司模式对他们没多大吸引力。很多人仍然乐意游弋在金融灰市里等待政策进一步放开。2008年中，我同部分温州地下钱庄老板有过交流。他们抱怨小额贷款公司不适合他们，因为他们的模式是吸储放贷。也有人认为小额贷款公司规则会进一步放开，最终能够转制为银行，到了那个时候，他们会把主要业务放在上面。据媒体报道，截至2008年底，温州活跃着16家小额贷款公司，其他民间融资机构开始转战全国其他地方，但大部分不够活跃。一位长期从事民间融资的温州老板对我说，如果不进一步放开政策，小额贷款公司的试点将遭遇彻底的失败。
小额贷款公司的试点也为慈善机构获得法律身份提供了一条路径。首家外资小额贷款公司南充美信服务有限责任公司（MicroCred Nanchong）在四川南充挂牌成立，2007年10月开始投入经营，注册资本为5 500万港元。南充美信主要面向当地微型及小型企业提供有担保和无担保小额贷款，贷款规模在5 000～75 000元之间。截至2007年底，南充美信发放有效贷款169笔，计划在2008年突破1 000笔，平均每笔贷款规模为24 000元。但南充美信也面临着同样的问题，资金只能来源于慈善，这限制了它在当前成功的基础上再接再厉扩大规模。如果不能吸储，只能依靠资本金，小额贷款公司是无法实现规模的。
村镇银行
