(第一节建立公共行政体制是减少“制度腐败”的关键)
目前，我国仍处在由计划经济向社会主义市场经济体制过渡的转型期，处于旧体制和市场经济的新体制此消彼长的特殊阶段。依靠行政权力推动体制转型与依法制约行政权力这两种社会需要同时并存。现阶段政府既要承担培育与监管市场的责任，又要将行政权力逐步从市场中淡出，这个客观矛盾使政府职能转变成为相对复杂的过程。“全能政府”职能在处在惯性消退之中，政府职能转变仍然没有完全到位。
目前市场发育尚未完善，作为市场经济主体的国有企业如何适应市场的问题还没有解决好，企业的投融资、并购重组等重大经济活动还不能完全按市场规则运作，作为国有资产所有权的代表者、管理者的政府与企业仍然有千丝万缕的经济联系。一些人在政企交往中容易超越职权范围，直接插手企业经营活动，干扰企业投资立项，假公济私，牟取私利。
市场机制在资源配置中的基础性作用还不够充分，行政审批仍然是政府经济管理部门的重要调控手段。行政审批在运作上不同程度地存在透明度不高、程序不够规
范、自由裁量权过宽以及缺乏制约等问题。市场主体的多元化，使有着独立经济利益的地方和企业为了获取有限的资源和相关的优惠政策，千方百计“跑步（部）钱进”。有的派人公款请吃送礼攻项目；有的送人到机关帮助工作或机关干部下放挂职联络感情“钓”项目；有的请上级领导打电话、批条子直接干预批项目；有的利用中介人疏通关系跑项目。驻国家经贸委纪检监察局课题组所作的一项研究提供的数据（驻国家经贸委纪检监察局课题：《经济运行管理中源头防腐的理性思考>（2001年4月）》。在审核国有企业脱困三项经济政策（兼并破产、债转股、国债技改贴息）项目中，国家经贸委机关接待人数高峰时一天700多人，其中不乏省市领导干部。据对31个省区市1769份问卷调查，认为在项目审批中递批条子的有707份，占40.4%，“跑部钱进”的792份，占44.8%，两项合计占84.8%；认为领导出面跑项目作用很大或较大的1695份，占95.9%；认为跑项目不合理但不跑不行的1195份，占67.6%。由此诸多现象，导致某些跑项目者中饱私囊，导致项目审批部门极少数人利用职权收受贿赂。（国防科工委原副主任徐鹏航在任经贸委副主任期间，利用职务影响帮助康赛公司股票上市，支持、参与家属购买内部职工股12.1万股，获取巨额非法收入。）
必须通过行政体制创新，抛弃全能政府模式，切断行政权的无所不在，限制行政权的无所不管，转换行政权的无所不能。现阶段行政体制创新的基本目标定位，就是要加快中国行政体制从“部门行政”到“公共行政”的转型，最大限度地遏制“部门利益”。
中国行政改革的基本任务就是尽一切努力弱化“部门行政”，建立“公共行政”。
一、“部门行政”与“公共行政”之区别
“部门行政”体制是相对于“公共行政”体制而言的，是两种不同类型的政府管理制度。
（一）经济基础不同
“部门行政”与计划经济体制相适应，与政府在资源配置中发挥主导性作用状况相适应。部门是政府配置资源的杠杆，是联系政府与社会的中介，是落实计划经济的依靠力量。而“公共行政”是与成熟市场经济体制相适应的，是与市场机制在资源配置中发挥基础性作用相适应的。部门行政是为了满足按计划配置资源的需要而进行的一种政府行政模式，而公共行政则是旨在满足社会公共需要而进行的。“全能政府”是部门行政管理制度基本生态环境，而“有限权力政府”是公共行政的基本生态环境。在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，部门行政的部分经济基础依然存在。
（二）机构设置依据不同
部门行政主要是分行业按产品来设置部门，我国在改革开放前，仅机械部就有八个。行业、产品的复杂与交错必然导致部门设置的重叠与部门职责划定的边界不清。
根据市场经济发育比较成熟的发达国家机构设置的一般规律，公共行政在必要的政府部门设置以外，主要是按大的产业划分来设置综合性的经济管理机构，重点是按市场经济发展的内在要求，加强市场监管部门与社会公共事务管理部门。如国外的运输部普遍采取大交通模式，在我们国家依然是由交通部、公安部、铁道部、建设部、民航管理总局、信息产业部六个部门来管理。在部门行政这种管理体制之下，政府部门在公共管理中唱“独角戏”，非政府公共组织（NGO）等其他一些民间组织没有发育和发展的空间。它们既不能协助，也不能有效地监督政府部门。于是，社会中形成了政府部门“独大”的格局。此时的行政监督除依靠专职监督部门之外，主要依靠职责交叉而引发的部门横向相互监督。由于当前中国各级政府的行政改革仍然是一个过渡性的改革方案，并没有完全消除部门之间的职责交叉与延伸，因此，并没有完全消除政出多门这种行政顽症。
（三）管理内容与管理方式不同
部门行政是直接管理国有企业，而且是直接管理国有企业的经营，因此，部门是微观经济活动的主体。而公共行政是面对所有企业活动的环境进行公共管理，企业始终是微观经济活动的主体。部门行政主要是采取分钱、分物、批指标、立项目的管理模式，而公共行政主要是以法律规范与政策引导为主进行公共管理。部门行政管理制度侧重具体行政行为，轻抽象行政行为，而公共行政更重视抽象行政行为，重视规则质量的管理，强调规则的统一。
（四）行使权力的依据不同
部门行政主要依靠资源配置权、依靠长官“意志”来行政。在部门行政的视野中，只有“公检法”部门才是执法机关，其他的政府机关不属此列。公共行政主要是依法（“法律规范”）来行政，所有的行政机关均是执法机关。在部门行政的状态下，行使权力的依据按重要性的大小先后排序为：领导意见——领导指示——政策——行政命令——法律——宪法。在公共行政的状态下，主要依靠宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规作为行使权力的依据。实践证明，依法行政比以权力行政具有更大的可预见性，更大的透明度，更大的公平性。依法行政比以权力行政可以更好地降低企业的交易费用，减少政府部门的“寻租”行为。与经济转型期相适应，中国当前正处于由人治向走向法治的历程中，“以批示治国”、“以领导意见行政”的现象依然存在。在某些部门，领导批示与意见，成了主要的工作内容。
（五）行政运行机制不同
决策与执行高度合一是部门行政制度的特点，而公共行政则是根据组织性质与管理相对优势等实际情况权变匹配。部门行政管理的一个基本做法是，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在部门职责范围内，决策与执行高度合一，自我封闭。在这种状况下，需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦。如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。人们经常所说的“部门分割”，不是因为正常专业分工的必然结果，而是决策与执行高度合一的结果。从一定意义上看，决策是利益的划分，执行是利益的实现，监督是利益的矫正。自己立规矩，容易自我确定利益，容易将部门利益塞进自己的职责，拒分内责任于千里之外，从而使“部门职责利益化”；容易将部门利益塞进部门的执法依据，从而使“部门利益法定化”。自己执行就是亲自去实现这种利益，自己监督弱化了为社会公共利益服务的强制性。这实际上是部门利益实现链条的“一条龙”。
二、部门利益是转型期“部门行政”延续的根源
部门行政作为计划经济的条件下一种政府管理体制类型，在向社会主义市场经济体制转型的过程中，它不会伴随着计划经济体制的逐步弱化而衰微，相反，它可能利用经济转型期各种制度漏洞而重新获得各种资源，从而在较长一段时期内顽强存在。事实上，能否弱化部门行政，主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础——部门利益。部门利益是指行政部门的行政行为偏离了“公共利益”导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。部门利益已经构成了部门行政向公共行政转型的最大障碍。正是因为部门利益的存在，长期以来的机构调整总是才摁下葫芦又起了瓢，处于一种精简与膨胀的循环之中；正是因为部门利益的存在，才使政府职能转变举步维艰，难以使政府职能及时转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的轨道上来，才使得许多部门热衷于在职责交叉与职责延伸中浑水摸鱼，乱中取利；正是因为部门利益的存在，才使得许多部门明目张胆地借依法行政之名行“依法打架”之实，使得某些行业管理体制长期处于一种部门管理冲突之中；正是由于部门利益的存在，使得一些部门急于借立法之机，巩固原来的职权，争夺社会经济发展后产生的新职权，以致政出多门之顽症久治不除。部门利益的刚性存在，与行政部门的公共性是根本对立的，它违背了政府为公共服务的宗旨，损害了政府的权威与形象，降低了政府工作的效能。从长远来看，部门利益的制度化容易使政府部门演变为特殊利益集团（特殊利益组织），演变为“分利集团”。为了克服部门利益这种“公害”，应当对我国部门利益形成的原因、部门利益的实现方式做出准确诊断。
（一）部门利益形成的社会与制度原因
部门利益形成具有特定的社会根源。经济转型期部门利益的顽强存在的制度原因可以归结为四个方面。一是当前部门职责界定尚未达到管理科学化的要求。中国当前各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，还要在实践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度。二是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监督力度不够。三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济发展需要的公共财政制度。四是决策与执行不分的行政运行机制仍然没有根本改变，部门利益实现的链条依然难以中断。当然最根本的原因是现行的政治权力结构，难以形成有效制约行政权力的内在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。
（二）部门利益实现的独特方式
“在各社会成员的相互作用中，具有决定意义的是人们掌握或支配利益资源的状况。”与其他社会利益群体相比，政府部门最容易将权利和职业方便转化为利益资源，因为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体是通过对国家政府部门施加影响，以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府部门是直接利用掌握某种具体行政权力来获取部门利益的。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀，政府部门利益与其他社会利益群体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。因为，“部门职权利益化”与“部门利益法定化”是中国部门利益的独特实现方式。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》尖锐指出“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义”的问题，依然程度不同地存在。西方发达国家政府部门虽然也存在着部门利益，这些国家政府部门一般借助立法机构中通过争取较大的预算份额，而我国政府部门是通过将“部门职权利益化”的形式来直接获取部门利益。正因为这种利益实现方式的巨大差异，才使得西方发达国家较为容易选择遏制部门利益恶性膨胀的环节。
“部门职权利益化”，就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，许多行政机关的职权带有“自己争取”的色彩。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样惟恐落在自己身上。把从计划经济体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动不得。这样公共行政权力就面临着部门私有化的危险。部门职责的扩大与缩小，归根结底是由社会需求决定的。由于社会需求的变化，有的部门职责萎缩了，有的部门职责扩大了，因而，各部门在市场经济发展过程中所获得的利益是不平衡的。社会经济的发展就是一个部门利益结构平衡不断被打破的过程，也是部门利益争相实现最大化的攀比过程。这种相互攀比的机制，使得追求狭隘团体利益的政府部门处于一种“索取性竞争”的亢奋之中，明明是在违背公共利益的索取，却理直气壮，心安理得（国家行政学院一位教学人员撰写过一个关于“是依法行政，还是依’法‘打架”的案例（该案例发表于《国家行政学院学报》2000年第2期），描述了道路交通管理体制十几年来的管理冲突。在进行案例教学时，有关部门提出疑义：“其他部门为了争夺部门利益，出过人命，不以它们做教学案例，为什么单揭我们的短？！”）。
“部门利益法定化”是在推行依法行政的新形势下部门利益实现的又一种独特形式。“职权法定”、“行为法定”、“程序法定”，是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化，就等于为部门利益上了合法化的保险。根据美国行政学者詹姆斯。Q.威尔逊在《美国官僚政治》一书中的描述，美国政府部门对约束自己的法律，有一种排拒心理。当前我们的政府部门却是争相立法，争相跑立法规划。这一方面说明我们政府部门依法行政的意识空前提高，另外也有借法律规范来巩固部门利益的一面。对那些职责交叉、职责延伸日久的部门来说，都想立法，最终谁也难以及时出台。
政府法制部门与人大立法部门难以协调一致，一些法律草案被推迟与搁置，不利于依法行政的推行。
