遵循这种研究进路，本文主要探讨三个基本问题：一是讨论突发公共事件的基本属性、主要类型及其社会危害性。对这些知识加以耐心的梳理（对于读者而言是耐心地阅读，或者不耐烦地翻阅）。看似与政府防治及其立法规制之间联系间接，但理解、熟悉、接受、掌握这些知识，在我们看来，却是探讨如何通过立法构建切合实际的政府防治机制的必要前提。而这些知识，现有研究很少问津，偶有涉及也多半浅尝辄止。二是探讨如何通过政府的有效防范与应急处理，来动用最少的资源、取得最有效的防治效果，进而最大限度地降低突发公共事件的危害性、最大限度地维护公共秩序与公民自由。我们将在文中详细地讨论：为什么主要是通过常规行政来防范突发公共事件的发生？为什么不可能、也毫无必要如同我们经常听说的那样不惜一切代价去预防突发公共事件的发生？通过常规行政来有限防范突发公共事件的边界究竟应该定在什么地方？为什么突发公共事件的应急处理只能由紧急行政来主导？政府为了制止突发公共事件危害性的扩散、恢复公共安全与公共秩序通常应遵循什么样的行政程序、采取什么样的应急处理措施？三是在前两部分讨论的基础上，有针对性地探讨如何通过立法来设计突发公共事件的政府防治机制。这主要包括防治机制的主体、防治的对象、防治机制的硬件与软件、应急处理的启动程序、紧急行政的主要类型（诸如行政救助、行政强制、行政规制、行政征用、行政协助等）、应急处理的法律后果等。
突发公共事件的政府防治的这三个基本问题，在下文中被具体分解成七个专题：突发公共事件的基本特性、突发公共事件的主要类型、突发公共事件的社会危害、政府理应挺身而出、由常规行政主导的有限防范、由紧急行政主导的应急处理、政府防治机制的法律规制。
二、突发公共事件的基本特性
事件的特性只有通过比较才更加鲜明。概而言之，突发公共事件因其“大”而成为一种“事件”，因其“急”而体现出“突发性”，因其“公”而具有“公共性”。行政管理领域发生的一件事情，当且仅当其兼具大、急、公三个特性时，才是突发公共事件。
（一）突发公共“事件”的“大”
究竟什么样的事情才能算作“事件”，这是我们理解突发公共事件基本特性的首要前提。据《辞海：》的解释，事件“是指历史上或社会上所发生的大事。”亦即，事件这个概念的本身就暗示着事件通常是因为“大”而引起注意的。但究竟有多“大”的事情才能算作一起事件，却很难找到一个清晰而普适的判断标准。通常而言，较旁观者而言，当事人有可能倾向于过“大”地理解事情的意义。事情意义的“大”与“小”，往往只是一个模糊而相对的概念，事情意义是由事情本身的客观后果与评判者的主观偏好共同赋予的。这就决定了在很多情形下，事情意义的大小甚至并非取决于事情所带来的客观后果，而是取决于人们的主观评价。有些事情虽然后果严重，理应算作一种突发公共事件，但往往由于屡见不鲜、见怪不怪，缺乏足够的新闻价值而难以进入公众、政府和／或媒体的视野，也就难以算作一起事件。例如，个体小煤窑生产事故，虽然严重地危及一定范围内的公民的生命健康权，但因其屡屡发生而使得人们变得麻木起来。相映成趣的是，有些事情本身的意义也许并不重大，但因其稀奇性，或者偶然地引起决策层的注意，或者被当作一个形象工作，当新闻媒体兴师动众时，这些小事情反倒由于其引起普遍关注而变成一种地道的“事件”。虽然以是否抢眼或者刺眼来衡量事情意义的大小，的确有其可取之处，意义本身就是外在的、被赋予的，更多地是作为一个规范性概念而存在的。但如果据此将判断事情意义的标准完全系于公众的关注程度、政府的注意力，尤其是媒体的兴趣之上，那就很容易导致一些原本人命关天、后果严重的大事情，由于公众的麻木、政府的冷漠和／或媒体的偏好而被排除在突发公共“事件”的视野之外，进而被排除在政府危机管理与应急处理机制的视野之外，最终导致针对这类突发公共事件的防治被不幸地搁置起来，任其无声无息地肆意吞噬公共安全与公民权益。有鉴于此，在尽可能的情况下，政府防治机制应对突发公共事件等级以及防治措施作量化处理。
（二）“突发”公共事件的“急”
如果假定事件的发生速度与人们的防治能力之间是零相关的，那么事件的危害性主要取决于事件本身是否重大。但这种假定显然不切实际。事实上，事件来得越突然，人们就越容易手忙脚乱，就越难以正常发挥其应用的防治能力，从而导致事件的危害性“显得”非常之大。亦即，与行政管理领域每时每刻都在重复发生的其他的公共事件不同的是，突发公共事件的一个显著特点就是其“急”：骤然而至、始料未及。例如，洪灾的从天而降，社会动乱的骤然而起，核泄漏的突如其来，金融危机的不期而至。正是由于突发公共事件的“急”，才需要政府在预防时小心提防、一刻也不能松懈；一旦东窗事发，就得紧急启动应“急”处理机制，迅速采取各种应急措施，急事急办，以便遏制紧急事态的扩张，并快速恢复公共秩序。虽然不同的突发公共事件都具有“急”的共性，但彼此之间却存在着“特急”、“火急”、“紧急”等程度上的差异，从而需要政府的防治机制作出与之对应的快速反应。就此而言，如果将突发公共事件视作衡量政府治理能力的标准之一，那么其所检测的主要不是政府处理重大问题的能力，而是政府应对突发公共事件的应急处理能力。
突发公共事件的“急”，只是表明其发生速度明显快于常规公共事件，显得有些“始料未及”；急速而至并非绝对意味着就不可防范、不可预测、不可解释、没有原因、完全出乎意料，故而纯属偶然。突发公共事件、尤其是社会性突发公共事件，究竟是偶发的、还是固有的，在西方相关研究中与人性假定的实证基础休戚相关。我们认为，突发公共事件不会无缘无故出现。一则，突发公共事件虽突然爆发，但在爆发之前却往往要经历一个缓慢而平静的积累过程，其急速爆发时只是集中展现一个缓慢积累的结果。二则，虽然不可能彻底杜绝突发公共事件的发生，但许多突发公共事件、尤其是社会性突发公共事件，其发生概率与危害程度一般都可以通过有效的防治而大大降低。
三则，虽然有些现象（尤其是诸如地震等自然现象）难以避免，但不仅这些自然现象并非不可预测，如果预测准确，即使地震的发生也只是预期而至；而且，对应于这些现象的突发公共事件（例如震灾）更非完全不可避免，如果防震减灾措施得力，那么震灾就会少得多。四则，有些突发公共事件，例如各种自然灾害，看似不可解释，实则是自然结构、社会结构、经济结构、法律结构失衡所致。例如自然灾害在很大程度上是大自然对破坏环境的报复，而各种社会灾难，则往往是社会关系矛盾激化的结果。亦即，无论我们能否对突发公共事件作出令人信服的合理解释，其发生都不可能是无缘无故的，而是存在着复杂的因果联系，或者是一因一果，例如一起重大火灾事故的发生；或者是多因一果，例如社会动乱，或者是一因多果，例如政府管理不妥。五则，尽管对于突发公共事件的受害者，或者对于政府或公众而言，突发公共事件的出现始料未及，但并非对于所有主体而言都是出乎意料的。例如，各种人为破坏所致的突发公共事件对于肇事者而言显然是意料之中的。因此，突发公共事件的“出乎意料”，主要是从防治者的角度而言的。而且，即使是对于防治者而言，有些突发公共事件也仍然是意料之中的事，只不过其不愿意去意识或心存侥幸而已。例如，明知存在着安全生产隐患却漠然视之，不去采取有效的防治措施无异于静候突发公共事件的到来。由此可见，虽然突发公共事件因其“急”速而至容易给人带来一种防不胜防、偶然发生的假象，但事实上其发生多半是一种疏于防治而致的必然结果。
（三）突发“公共”事件的“公”
突发事件无处不在，但大多只是私人事件。例如某人沉疴新犯，或者电脑中潜伏已久的病毒突然发作，这些纯属私人事件，基本上与突发公共事件毫无干系。严格区别于突发私人事件，突发“公共”事件的一个基本特征在于它是“公”的、而非“私”的。
概而言之，判断一起突发事件究竟是公的还是私的，主要存在着三种意义上的标准：
一是公共话语意义上的公共事件，只要事件本身引起公众的高度关注时，就已成为一种公共事件。如此判断事件的公共性，是就其“公众性”而言的，主要不在于事件本身到底是私的还是公的，只要被大众、尤其是大众传媒广泛关注从而成为一种相当普遍的公共话语与公共议论所指向的对象，具有一种“公共”话语载体时，它就是“公”的。在我们看来，这种判断标准无论怎么流行，都不足以单独构成评判一起突发事件的公共性的标准。因为，虽然的确有很多指向公共利益的突发事件具有公共话语的载体，但的确也有更多的指向公共利益的突发事件并未引起公共话语的议论对象。事实上，能够被广泛传播、引起公共话语普遍关注的突发公共事件，只是冰山的一角，有更多的事件是在公共话语的视野之外静悄悄地发生的。与此同时，虽然有许多指向公民私人权益的突发事件经常成为公共话语的热点与焦点，例如，麻旦旦处女嫖娼案、夫妻在家看黄碟案、孙志刚收容案，但这些发生在特定人身上的悲剧，恐怕很难因引起公共话语的关注就变成一种突发公共事件。当然，这并不是否认这些事件本身含有公共性的成分，这些事件事实上经常会有公共权力的介入，只是说这些事件因其主要指向特定的私人权益、而非公共利益，因此不足以算作突发公共事件。
二是公共权力意义上的公共事件，只要事件本身与公共权力之间发生直接的联系，尤其是形成某种公法关系时，事件就成了公共事件。依照这种判断标准，一项事件只要与立法权、行政权或者司法权的任何一种，或者与行使某种法律意义上公共权力的准政府组织、第三部门之间发生联系时，它们就有可能成为一种公共事件。否则，无论其是否引起普遍关注，都不成其为一种公共事件。应该承认，大部分的公共事件的确在事实上以不同方式分别与不同的公共权力发生密切联系，因为在一个法治国家当中，有关自然灾害、社会灾害以及各种人为的突发公共事件的防治，都需要或者主要诉诸法律规制，从而不可避免地要与立法权、行政权与司法权发生直接联系。但如果这种判断标准是可取的，那就必须要解决两个前提性问题：其一，如何理顺公共权力与公共事件之间的逻辑关系，究竟是公共事件因公共权力的介入而成为公共事件，还是法律上的某种权利（权力）享有公共治理职能、有资格处理公共事件从而成为公共权力？其二，这种标准与其说是一种判断标准，倒不如说是一种对突发公共事件现象的经验性描述，一起事件因与公共权力有关而成为公共事件，这同时就意味着那些尚未与公共权力之间建立必然联系的事件就不配称作公共事件。这种推理存在着两方面的危险：一方面，这或多或少地具有主张并推动全能政府的倾向，因为无论什么私人事件，一旦政府介入便成了公共事件，从而失去一切私人事件所具有的独特意义，例如自主性、隐私性等；另一方面，这又很容易蜕变成为公共权力、尤其是行政权不作为的借口，当一种意义重大的事件突发时，政府有可能·以法律未作规定而不能问津为借口而不作为，从而将其排除出公共事件的视野之外，这将导致凡是政府有理由不管不问的事件都不是突发公共事件的荒唐结论。
三是公共利益意义上的公共事件，只要一起突发事件对公共利益产生影响（通常是消极影响），这种事件就是公共事件。
相对于前两种判断标准而言，这种标准更接近于一种实质性标准。危害公共利益，可以表现为不同的方式，或者直接损及公共财产，例如原始森林发生火灾；或者危及公共安全，例如核泄漏；或者破坏公共秩序，例如严重的交通事故。虽然这个标准不会引起太多的争议，当且仅当某一事件损及公共财产、危及公共安全、破坏公共秩序等时，才是突发公共事件。不过，姑且不论公共事件危害公共利益这或多或少有循环解释之嫌，这个判断标准还存在失之过宽的问题，再加上公共利益本身的界定就是一个极其复杂的问题，从而有可能导致这种判断标准只是一种政治正确却无法实际地操作。有鉴于此，如果认定这个判断标准的方向是正确的，那就有必要沿着这个方向继续前进，必须对其加以细化、甚至量化。例如，一起突发事件究竟要涉及多少人（例如集体食物中毒）、损失多少公共财产、危害公共安全的程度有多大、对公共秩序产生什么样的破坏，等等，才能算作一起突发公共事件。这些指标都有赖于通过法律规定来具体量化。
以上这三个标准，我们比较倾向于采用第三个标准。不过，由于我们主要是从行政法（更广泛地说，是从公法）的角度来考察政府对突发公共事件的防治，而且要在一个开放的政府防治机制中讨论突发公共事件的应对，对突发公共事件的防治得具有相当程度上的基于“合意”或普遍的社会共识之上的价值期盼，这就决定了不仅公共权力意义上的衡量标准，而且公共话语意义上的衡量标准也同样具有重要的参照价值。
