实际情形比这还要复杂得多：尽管将某些国家诊断为缺乏集中力量似乎很合理，但这决非对所有的西方民主国家都正确，有些西方民主国家已超越了非常明确的政策制定意志阶段。在许多非民主国家，也能实现高度的“力量集中”，有时候是过分集中，这就使我们可以提出一个假设，即力量集中的程度有一个较理想的范围，它随着条件的不同而发生变化；同时力量的过分集中也是有害的。
要建立任何政策制定模型，集中力量概念及其主要组成部分--政策制定意志都是不可或缺的。不考察这类推动力，就不可能理解政策制定；如果不尝试分析这类动力，在必要时不改进这类动力，那么，要提高政策制定的质量就缺少了一个关键的要素。
在此，只是看到这些简单的结论，认为作为逆境中高质量政策制定的一个要求，集中力量有多么重要，而没有作进一步的分析，也没有提出任何假设，读者们肯定会有某种受挫感。笔者本人也深有同感。由于缺乏相关的概念、资料以及理论，因而集中力量这项要求仍然是一个问号，也是对我们今后的研究与思考提出的一种挑战。
危机决策
集中力量这个要求的重要性及其走向极端时所产生的某些效果，一定程度上是在危机决策中表现出来的。危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。
危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转。因此，在许多情形中，除非危机决策已经预先被设计到整个政策制定体系里，并实现了有机的整合，否则通常的政策制定可能变得无济于事。
危机决策这一要求在许多国家需要我们拓展其通常的涵义，按照这种涵义，危机决策不过就是控制危机并使其转化为原先的状态。尤其是，当政策和政策范式有必要更改、现实需要根本变革时，以做出震惊历史之举（这在前面曾探讨）的形式来引发危机，并利用危机变革现实就成为主要的政策制定方式。不妨重复前面的某些结论，只是这里的上下文稍有不同：引发危机风险很大，极有可能出现许多未曾预料甚或不合期望的结果。民主政体对制定意外性政策的特定阻碍，以及这种政策对强有力的决策者个人素质的依赖性，都增加了引发和利用危机所存在的问题。然而，客观形势可能要求我们借助这类政策制定来扭转与改变险恶的社会趋势，并毫不犹豫地利用转瞬即逝的机会。因此，在一些国家，这种广义上的卓越危机决策就构成了一项尤为重要的政策制定要求。
对危机决策这一课题的研究不论是从行为科学角度还是从规范性角度都已相当充分，其中包括在紧张与压力状态下个体决策者的心理状况，在危机形势下小规模团体工作的特殊作用（如“群体思维”），以及危机决策的总体特点等。多亏了古巴猪湾入侵事件和古巴导弹危机的当事人的那些论述，以及其他有关危机方面的专著，今天我们终于有了一些不同寻常的内部材料来充当历史和案例研究以及各种理论模型的准确性验证。尽管如此，我们必须小心谨慎，不要过分依据理论著述以及那些以学生为实验对象的文献。这类著作显然表明作者在其一生中从未有过任何实际参与高层危机决策的经历。在许多问题上，身临其境的观察和参与是保证信息来源可靠性所必不可少的，这里就是一例。
尤其棘手的是，由于社会压力和紧张状态的作用，深重的危机可能导致非理性行为，而且处理危机的重要组织还可能犯许多意想不到的错误。这种情况在核对抗的极端形势中尤其会发生，在相对缓和的危机中也有可能出现。譬如对经济危机的处理，现有的有限材料就描绘了一幅黯淡的图景。此外，应当考虑到的还有：很少有国家认真地建立根据具体情况设计的程序和机构来处理危机，除了在安全领域和偶尔为应付反复出现的重大事变以外。应付安全事变的危机处理系统相对较为先进，但其重要的组成部分也很少预先准备。譬如，高层政治家除有个别的例外几乎不参与危机决策的预备工作，尽管现实危机的大部分责任落在他们身上。根据笔者本人对许多国家危机处理机构的考察所获得的印象，至今尚没有哪个国家为应付意外事变和极端紧急情势下生死攸关的政策赌博做过大量真正严密的准备。为眼前的各种压力而疲于奔命，不愿去思考难于思考的问题，各种恰当方法和专业人员的短缺，对应用某些相关知识疑虑重重（如应用心理学知识），这些都是有碍危机决策的因素。由于现实危机的作用，“热烈”的情感和压力将不可避免地压倒“冷静”的推理，这或许构成了一种内在根本的无能。许多这类问题在大多数危机处理研究中都受到忽视，而且，采用这类研究常常依据的方法几乎无法探讨危机问题。
在所有国家，危机决策都集中在政府中枢决策系统的核心部位，这个核心保密甚严，不易为外界所观察和探讨。
根据最终结果来评估危机决策质量的优劣也决非易事。不妨举恐怖事件这种危机条件下的决策为例：如果通过成功地运用武力使被绑架者获得释放，那么这便是一次地地道道的成功，但这种成功是由于幸运，还是应归功于总体的良好反恐怖主义政策及其执行，或者是高质量的危机决策，这一点并不总是很清楚的。更令人难以评价的还有其他一些结果，诸如因对恐怖分子的要求作出让步而使受害者获释；或者由于没有作出让步而致使受害者被杀。在这里，怎样才算危机决策的成功或失败？此外，更为重要的是，必须在危机爆发之前就对事关生死存亡的危机决策质量作出评估，以避免可怕的代价。进行这种评估只有部分的可能，并且需要在得到控制的条件下对危机决策系统做全面的运行试验，同时掌握所有资料。目前尚不清楚哪个国家（如果有的话）以恰当的形式进行过这种实践，这种尝试的结果也总是加以严格保密的。
可以揣测，实际的危机决策质量不足是很严重的，并且带有上面提及的所有失误倾向。但是，目前尚不能获得直接的证据来证伪或证实这种推测。较之本章考察的大多数其他政策制定的具体要求，在危机决策方面，资料的缺乏更为突出。尽管如此，有关危机决策的各种研究确已对危机形势下具体决策过程所固有的失误倾向和无能提供了许多尝试性和启发性的重要结论。这些失误倾向与无能包括：
形势判断在根本上过分简单化；对采纳的选择方案有一厢情愿的盘算；执著于已作出的决策，使投入不断升级，而对消极的反馈信息不闻不问；以群体的团结代替作为群体目标的任务的实现；冒险倾向的动摇变化；疲劳现象；情绪在高枕无忧和颓废绝望之间存在危险的摆动等等。
危机决策表明，根据对各种无能的研究来设计可操作的改进方案是可能的。这类重要的改进方案包括：积极的冗余和多方主张（即使在危机条件下照样需要）；危机决策机构的试验；开放的应变规划；在危机决策班子中增补决策心理顾问；确保适当的沟通和控制机制；以可以理解的各种形式适时说明复杂的信息等等。但是，当人们致力于实现这些改进时，其他阻止改进的力量便开始粉墨登场了。比如上面所提及的，在重大危机中，高层政治家担任着主导角色。因此，试验危机决策要求高层政治家参与某些试验性实践。但很快，政治家们会拒绝这么做；没有哪一个明智的政治家自愿将自己摆在受人评价的位置上。尽管如此，危机决策仍是逆境中政策制定的一个方面，在这个方面作有价值的改进是可能实现的。
危机决策质量的实际不足的确定提出了这样一种两难处境：一方面，各种可靠的间接研究有力地说明在危机决策中固有地存在许多严重的质量不足，除非采取坚决和复杂化的对策，这种不足不会消除；而即使采取了这种对策，赤字也可能依然存在。此外，对政府行为的可靠研究还有力地表明，似乎还不曾有哪一个政府付出过坚决和复杂化的努力来改进危机决策。另一方面，有关当代中央政策制定过程系统的危机决策质量的直接证据还非常缺乏。
强大而受制约的统治
不妨开门见山地触及逆境中高质量政策制定要求的权力集中方面，这方面一项最能够揭示出诸多相关问题的要求便是：必须有强大而又受到制约的统治。该要求内含的一个基本矛盾可以按辩证的方式简要表达如下：
主要的正命题：强有力的统治者（包括在某些社会条件下集中的集体领导群体）对于实现逆境中政策制定所需要的权力集中和政治意志的强化（以及后面将探讨的政策事业家的发展）是很有必要的。将政策作为一个整体巧妙地提出以争取民众的支持，利用个人非凡的领袖魅力来克服分裂与背离，利用大众传播媒介诉诸公众舆论并改变舆论的导向等等，这些是强有力的领导者、而且常常也只有强有力的领导者才可能充分实现的一些其他功能。为逐渐达到本书所讨论的高质量政策制定（以及有效统治的其他要求）提供动因和推动力，同样在很大程度上要依赖于强有力的统治者。此为正题。
主要的反命题：统治者与统治内在地具有很严重的政策制定无能，这类固有的无能从塔西佗所提出的“统治疯狂”倾向开始。后者是一种心理变态现象，它能被视为杜威所谓的“职业病”、“职业精神变态”或者沃纳特所讨论的“职业畸形”。这类现象导致决策质量加速恶化，并由于决策者的夜郎自大和闭目塞听使得最初的成功往往留下未来悲惨失败的种子。
统治者本身内在固有的一些典型的无能和失误倾向（在实际中存在一些量上的差异）似乎包括：
1.歪曲的认知图式，尤其是过于简单化或陈旧的认知图式。
2.仅仅考虑到范围狭窄的备选方案。
3.孤立处理单个问题，没有内在的连贯性。
4.采用不恰当的决策标准，诸如情感支持的需要而不是着眼于解决问题，要么就是以个性作为标准。
5.在惊慌地作出决策和拖延决策之间摇摆不定。
6.过早地“绑”在简单的解决方案上，从而排斥或压制消极的反馈信息以及有关情况的新信息。
7.发生自我膨胀，丧失了把握分寸的意识，乃至陷入“我不可能犯任何大错”的幻想中。
还有其他许多方面。这些无能来源于作为人类个体的统治者和特定统治环境之间的相互作用，它们是统治行为所内在固有的，是统治体系中从古至今恒常不变的组成部分，在不同的历史与现代政权中都存在着这种无能的许多常量。虽然不同个体和政权之间确实存在重大差异，但这并没有使统治者内在的根本无能降低多少。
实现辩证意义上联结正题与反题的合题是极为困难的。柏拉图运用他的睿智力图解决这一问题，但在理论与实践上都未取得多大成功。历代统治者在决策（包括不决策）上依然如故的愚昧无知和缺乏成效证明了这一问题实属千古难解之谜，它向人类统治方式设计的创造力提出了挑战。探讨统治方式及统治者的大量文献不论是描述性的还是规范性的，虽然都包含有重要的提示和令人感兴趣的发展与思想，但至今尚未有可以解开迷津的线索。
在民主政体中，可以采用在控制成本与风险的同时获取成效的途径来影响统治者的运作，由此改进政策制定，这方面可能取得的进步可以部分地概述如下：
1.对付统治者失误倾向的一个主要方法是削弱其权力与功能。这是一般立宪政体历史发展的一个主旋律，尤其是民主政体历史发展的主旋律，尽管在西方民主政体的基本框架中，由于前面已经阐述的原因，对统治者的过多束缚往往得不偿失，因为那些至关紧要的社会任务只有统治者才能完成，或者只有借助他们积极且常常是主导性的参与才能充分完成。
2.民主制度已经大大减少了统治具有的某些易于导致失误的特征，诸如各种统治象征及道具。然而在这方面走得太远或许同样会得不偿失，因为这可能会损害那些主要的能力而不是减少无能。
3.变革用人制度，寻求能够克服那些不利特征的特殊人才担当统治大任。然而，这一设想在目前是不可能实现的，其原因有二：（1）尚未有充足的知识可用以鉴别哪种性格特点的人属于“危险”人物因而不容许其进入统治阶层，假定这种普遍性的知识有可能存在的话（这一点笔者本人是怀疑的）。尤其应当记住的是，某些病态心理倾向同逆境条件下高质量统治或许必不可少而又非常宝贵的那些能力之间有可能存在某些相关性。莱昂·麦肯齐·金便为我们提供了一个虽不很有力但却发人深思的实例，证明了这种令人不安但却非常现实的可能性。（2）对参加竞选统治职位的权利加上这类限制有悖于现代人所理解的民主制度的根本原则。不时有人提出一些替代办法，如将候选人的情况更多地公之于众。但是，由于大众传播媒介的宣传技术，这种做法的结果是颇值得怀疑的。也许人类在未来经历了痛苦以后民主制原则会发生变革，允许对统治者的选择有所限制，这是很遥远的事。
4.在职责方面，在集团决策方式还是个体决策方式上，以及在责任承担方式和职务撤免形式等各方面实际存在的变异，都是现行民主价值范围内原则上可行的体制变革。
但是，（1）这类方案的效用目前还远远没有得到证实；（2）如果统治过程不出现一场严重、深远而持久的危机，统治体系没有诞生一位敢于修正宪法的领袖，此类方案就几乎不可能得到认可。在有些社会领域，通过深入的研究和创造性的构想或许可以找到有可能影响现实的实用方案，尽管这需要耐心和不懈的努力。在此，我们触及的便是这样一个领域。
5.统治者直接辅助系统的变动较容易实现，并可能很有价值。顾问同样是政府常规的组成部分，这一阶层从统治历史最初便伴随着人类的统治者。因而，辅助统治者的顾问成员的发展、职业化、机构化便构成了一种可能的改进途径。它是建立在约束自我以便减少失误倾向这样一种思想的基础上，这种思想我称之为“自我强加的超理性”。许多民主国家目前正在进行这种尝试（如第三章所提及的），尽管他们并没有充分理解其中内在的问题。
