以《国家公务员暂行条例》为基础，着力解决公务员管理实践中的突出问题，建立中国特色的公务员制度。将1993年以来干部人事制度改革中的成功经验与做法法律化，将符合时代特点而原先公务员制度又缺乏的予以补充创新。为未来发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间。这是《公务员法》的立法思想。这种立法思想是由中国公务员立法的社会生态环境决定的。这种立法思想直接决定了《公务员法》的立法框架，是以《国家公务员暂行条例》的基本框架为蓝本的，但在若干管理环节以及运行机制方面有所改变、有所突破、有所创新。
（第一节《公务员法》的立法框架（一）
除总则与附则以外，《公务员法》应重新规范4大方面的制度。
一、总则
《公务员法》的总则，主要明确《公务员法》的立法目的与立法依据、《公务员法》的适用范围、公务员制度与公务员管理坚持的原则。重点突出建立中国特色的公务员制度的立法思想。
（一）立法目的
为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定《公务员法》。这是《公务员法》的立法目的与立法依据。与《国家公务员暂行条例》相比，突出了、保证公务员合法权益，加强公务员监督的立法目的。《公务员法》不仅是一部管理公务员的法律，而且是一部规范公务员权利义务的法律。公务员是执行国家公务的人员，是法律的仆人，是处于管理地位的少数人。公务员个体与机关相比，公务员处于弱势地位，公务员个体与普通的公民个体相比，公务员又处于强势地位，因此，除强调在科学管理的基础上规范管理之外，既要保护公务员的合法权益，又要加强对公务员的监督。
公务员既然是执行国家公务的人员，取得公务员身份必须具备一定的基本条件，包括具备中华人民共和国国籍，享有公民的基本政治权利；遵守宪法和法律。具有良好的品行，年满18周岁，具有正常履行职责的身体条件，具有符合职位要求的学历，具备法定的其他条件。公务员既然是法律的仆人，公务员依法履行职责，受法律保护。即公务员只有依法履行法律职责，才受法律保护。
（二）公务员的范围
从2000年以来的《公务员法》的立法实践来看，界定的范围比《国家公务员暂行条例》所规定的范围有所扩大。1993年8月14日《国家公务员暂行条例》中界定的公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。根据1993年11月15日《国家公务员制度实施方案》的规定，实施公务员制度的范围包括两部分，一是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；二是其他行使国家行政职能、从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。这两类工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的工作人员。
《公务员法》立法过程中一度将公务员范围界定为下列机关中除工勤人员以外的工作人员：
中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关；各级人民代表大会及其常委会机关；各级行政机关；中国人民政治协商会议各级委员会机关；各级审判机关；各级检察机关。
（三）公务员制度与公务员管理坚持的原则
公务员制度坚持的原则是公务员制度的灵魂与精髓，是确立公务员管理体制的基本依据。在确立公务员制度原则时，《公务员法》应强调坚持党管干部的原则，坚持与现行干部管理体制相衔接等立法思想。公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻中国共产党在社会主义的基本路线，贯彻中国共产党的千部路线和方针。
公务员管理坚持的原则，是公务员在“进”、“管”、“出”全过程管理中的工作主线。包括公开、平等、竞争、择优原则，科学、民主、法治、效能原则，任人唯贤、德才兼备原则，监督约束与激励保障的原则。
（四）领导成员的管理
在《国家公务员暂行条例》的总则中，第5条明确规定“国家行政机关中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”该规定实际上明确了按1993年《国家公务员暂行条例》所确定的范围，公务员实际上包括政府组成人员与非政府组成人员两部分，政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。
公务员范围扩大后，按照我国现行的干部管理体制和管理制度，公务员队伍可以分为“领导成员”与“工作人员”两部分。
领导人员是指中国共产党各级委员会、各级人民代表大会常务委员会、各级人民政府、中国人民政治协商会议各级委员会及其工作部门或者工作机构的领导人员、中国共产党各级纪律检查委员会、各级人民法院、各级人民检察院的领导人员；工作人员是指机关内设机构负责人以下的工作人员。“领导成员”由各级党委及其组织部门来管理，“工作人员”由各机关党的组织或者领导集体以及本机关内设人事机构管理。对两类公务员的管理，有的方面是共同的，如奖励、纪律、工资保险福利等，但在选拔任用、考核、交流和监督方面则有所不同。这样，对两类人员相同的管理环节，明确都要适应《公务员法》来管理。
对两类人员不同的管理环节，或在《公务员法》中明确不同的管理办法，如领导成员实行任期制，一般公务员不实行任期制；或在与《公务员法》不相抵触的前提下，公务员中的领导成员的产生、任免、考核、监督等，按有关法律和章程办理。
（五）主要争议
总则部分的争议问题主要集中在公务员范围的划分上。
第一种观点是“小范围”的观点。认为公务员范围应仅仅局限在各级行政机关的工作人员，其他机关的工作人员仍然实行依照或参照管理。
第二种观点是“大范围”的观点。除6类机关工作人员外，还应该将工会、共青团、妇联等人民团体以及文联、作协、科协等群众团体机关的工作人员、行使行政职能的事业单位一并列入公务员的范围。
第三种观点认为，《公务员法》中的公务员范围应该是一个“中范围”，即国家机关中的工作人员。而政党机关中的工作人员不应列入公务员范围，这些工作人员参照公务员管理为宜。
公务员范围问题是《公务员法》中的重大问题。它直接涉及到如何理解中国特色公务员制度的科学内涵，如何理解中国政治体制改革的总体走向这样一些敏感而重大问题。笔者试图“在公务员范围研究”一章进行力所能及的学术探讨。
二、分类制度
分类管理，是对公务员实施科学管理的基础与前提。与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在公务员分类管理的制度设计方面应迈出比较大的步伐。《公务员法》应对职位类别划分、公务员职务设置（职务系列与职务层次、职务管理）、职级（级别）设置、职务与职级（级别）的对应关系共4个方面作出原则性规范。同时，在录用、职务晋升等一些管理环节也应尽量体现分类管理的精神。
（一）立法思想
《公务员法》应突出职位分类的立法思想，强调在职位。分类的基础上实行职务、职级管理。具体言之，以职位分类为导向，兼顾品位分类的合理因素；从优化管理的需要出发，简便易行，为进一步完善留出空间；提供多样化的职业发展阶梯，拓宽公务员职业发展空间，是确定公务员分类机制的立法思想。
（二）制度要件
1.关于类别划分
职位分类是科学管理的基础，符合科学管理的大方向，因此，与《国家公务员暂行条例》相衔接，明确“机关实行职位分类制度”。国家根据职位的性质、特点和管理需要划分职位类别，设置公务员职务，实行分类管理。从法律制度设计来看，实际上将专业技术类、行政执法类、法官、检察官、警察类公务员从从事综合管理工作的公务员中区分出来，从而为结束单一化的公务员管理模式、更好地对不同类别公务员进行分类管理奠定基础。
2.关于职务设置
根据公务员承担职责的性质，将公务员的职务分为“领导职务系列”与“非领导职务系列”两种类型。只有领导职务系列的公务员才负有行政领导职责，领导职务系列的公务员只承担岗位职责。领导职务系列在所有类别职位中均可设置。非领导职务系列分别在不同类别职位中设置。如，专业技术职务可以在专业技术类职位中设置，行政执法类职务可以在行政执法类职位中设置，法官、检察官、警察职务只能在法官、检察官、警察类职位中设置。
与《国家公务员暂行条例》只规定领导职务与非领导职务相比，新的职务设置，应使公务员职业发展阶梯更加多样化。
同时，根据责任大小、业务能力高低、工作实绩，可以对每一个职务系列进行职务层次划分。领导职务层次依然分为10个职务层次，一般公务员的非领导职务分为8个职务层次。初步设想，专业技术类职务层次可以分为8个职务层次，行政执法类职务可以分为7个职务层次，法官、检察官、警察职务层次可以在深入研究后做出合理的划分。这样的多样化的职务设置，使不同类别公务员的职业发展生涯更加相对独立完整，从而更有利于激励公务员立足本职工作，成为本职工作的专门家。
公务员职务必须严格按照机构规格和规定的编制、职数、结构比例确定。为了便于稳妥实施专业技术职务与行政执法类职务，必须严格对这两类职务的管理。国家根据工作需要，可以在非领导职务中设置专业技术职务、行政执法职务。专业技术职务与行政执法职务的适用范围、职务层次与职务名称由中央一级公务员综合管理部门规定。专业技术职务与行政执法职务的设置方案应当经设区的市级以上公务员综合管理部门批准。
3.关于职级（级别）设置
与《国家公务员暂行条例》只设置15个公务员级别相比，《公务员法》立法过程中倾向增加级别设置的数目。具体职级（级别）数目在下一位阶层次的法规中具体确定。
公务员的职级根据所任职务及其德才表现、工作实绩和工作年限确定。《国家公务员暂行条例》中的级别是确定工资的依据。根据《公务员法》的制度设计，级别不仅是不同类别公务员利益平衡比较的统一坐标系，而且还是公务员职业发展的重要台阶。职务与职级（级别）是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要依据。
4.关于职务与职级的对应关系
按照职务与职级相结合的原则，确定职级（级别）的对应关系。以“倾斜基层”为导向，加大了职务层次与级别的交叉对应幅度，而且职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大。
（三）前后对比
《公务员法》应继承1993年《国家公务员暂行条例》中“机关中实行职位制度”的思想。但《公务员法》立法中关于职位分类的制度安排，应突破《国家公务员暂行条例》中的制度设计，有所创新。
1.以“职位的分类”划分代替简单的“职务的分类”
《国家公务员暂行条例》中只将公务员的职务分为领导职务与非领导职务。《公务员法》中应明确划分职位类别，包括专业技术类、行政执法类、法官、检察官、警察（可以理解为特别类），都已经从一般公务员中区分出来。
2.在职位分类基础上进行职务分类
领导职务是所有类别公务员的共有职务系列，非领导职务则根据人事管理与人才成长的内在需要进行多样化的分类。
3.在职务之外
职级应成为公务员职业发展的另外一条职业发展阶梯1993年《国家公务员暂行条例》第10条规定，！“国家公务员的级别分为十五级。”从字面规定来看，“级别”当然是指公务员的级别。但从1993年以来的实际操作来看，“级别”仅仅是公务员的工资级别。且级别工资在当前公务员的全部经济收入中所占比例很小，公务员感觉不到级别的作用。在《公务员法》的制度设计中，应确立职务晋升与职级晋升的“双梯制”，从而为公务员特别是广大基层公务员开拓更大一些的职业发展空间。
（四）主要争议
在《公务员法》的立法过程中，人们普遍认为，为了提高公务员管理的科学化与针对性，对公务员必须实行分类管理。在这一点上取得了高度的认同。但在如何设计公务员的分类管理制度上，人们的看法又不一致，甚至存在重大分歧，往往使分类管理的具体制度设计处于十字路口。
1.究竟是以职位分类为导向，还是以品位分类为导向
一种观点认为，中国公务员的分类管理制度还是应以品位分类为导向。其理由是：职位分类适用的范围是有限的（美国仅有45%的职位采用职位分类）；职位分类的生存需要一定的社会环境和条件；实行品位分类更适合我国的管理习惯，也更能发挥团队的作用。一旦选择以品位分类为导向，就要取消现存的非领导职务设置，建立职务与级别相分开，以级别管理为主的品位分类制度。新的级别设置应该成为公务员的品位等级，级别应是衡量在行政体系中公务员身份和地位的重要标志，级别应是确定公务员待遇的基本依据。
另外一种观点认为，还是以职位分类为导向，尽量吸纳品位分类的合理因素。其理由是：我国既缺乏职位分类的传统，又缺乏品位分类的管理习惯，我国人事管理具有深厚的品级分类与“官本位”传统；世界各国公务员分类管理制度改革的一般趋势是“合流”，而不是“分流”，换言之，不是走向两个极端，而是彼此取长补短，相互兼容；这更有利于落实职务与职级（级别）相结合的激励保障机制。一旦选择以职位分类为导向，就可以改造非领导职务（而不是取消非领导职务）设置，职级（级别）不是公务员的品位等级，只是公务员职业发展的一个台阶。职务与职级（级别）是确定公务员工资及其他待遇的依据。
2.究竟划分为几个职位类别
根本的分歧在于依据何种分类标准。以职位分类为导向设计分类管理制度，就必须坚持以职位的性质、特点这个根本标准来划分职位类别。就是在这个前提下，仍然有区分职位类别的两条思路。其一，如果仅仅根据职位的性质、特点来对机关职位进行一揽子分类，这是一种理性设计的思路，也是一种比较理想的做法，如将机关职位划为决策类、执行类、技术类、辅助类等。其二，鉴于我国缺乏职位分类的经验积累，职位类别的划分还必须从实际出发，不仅要依据职位的性质和特点，而且还要根据管理的需要。这是一种自然演进的思路，是一种从职位“分化”走向“分类”的做法。
