落实决策与执行相对分开的原则，有助于优化行业主管部门与那些承担执法职能的事业单位之间的关系。简言之，就是由原来的二者之间的行政隶属关系改为合同管理关系。行业主管部门通过授权或委托所属事业单位执法，但又是行政隶属关系，二者之间存在千丝万缕的利益关系，主管部门难以超脱地监督事业单位公平执法，事业单位也难以相对自主地挖掘潜力提高执法效率。行业主管部门的决策职能与事业单位的执法职能按合同管理来规范，可以同时提高决策的质量与执行的效率，规范两者之间的利益置换行为。
随着执法体制的改革，一线执法类公务员与其他类别公务员的边界将越来越清楚。工作机构、职位特点、工作性质、素质能力要求、甚至是编制管理等方面，与其他类别公务员的区别将会日趋明显。因此，从长远看，设立行政执法职位是适应政府改革新形势、推进政府职能转变的需要。
三、设立行政执法类职位的可行性
（一）一些执法系统比较健全的岗位责任体系与不断成熟的信息化管理手段为设置行政执法类职位提供了基本条件
经过多次改革，一些部门的岗位责任体系已经建立起来。
如国税部门经过几年推行CTAIS和执法责任制工作，基本上实现了征收、管理、检查、行政复议相互分离相互制约的执法模式和较为健全的岗位责任体系。与综合行政管理工作相比，一线行政执法工作比较具体，一旦岗位责任不清，工作很容易出大的纰漏。明确岗位责任，是执法工作的内在要求。如江西国家税务局对县级局的执法岗位划定为110个，明确了岗位职责，提出了岗位职责能力要求。这些岗位职责的明确，就为界定行政执法类职位奠定了制度基础。随着计算机系统的广泛应用和信息化建设步伐的加快，一些执法部门（特别是一些垂直管理系统），已经形成了比较科学的评价考核系统，为行政执法类职位的设置奠定了技术基础。
（二）对行政执法人员的严格要求为行政执法人员实行专门的管理办法创造了条件
由于工作的特殊性质，党和国家一直严格要求一线行政执法人员。尤其是近几年来，适应依法治国，建设社会主义法治国家的需要，许多部门、许多地方加强了对一线行政执法人员的管理。有些部门，如农业、土地管理等部门，对一线执法人员实行培训考试制度和持证上岗制度，要求行政执法人员参加专门的法律业务培训考试，合格者发给《农业执法证》、《土地执法证》等，只有持有执法证的人员，才能进行行政处罚等行政执法行为。同时一些省、自治区、直辖市人民政府，如河南、江苏等地，对行政执法人员实行培训考试制度和持证上岗制度，要求行政执法人员接受政府法制工作机构的法律业务培训考试，合格者发给《行政执法证》，据此，才能够进行行政执法。
各部门、各地区对行政执法人员采取的严格措施，既反映了对行政执法人员实行专门管理的客观要求，也为下一步实施一线行政执法人员专门管理办法创造了条件。
（三）能级管理制度的成功试点可与设立行政执法类职位有机衔接
能级管理制度的成功试点表明，设立行政执法类职位不仅是必要的，而且是可行的。下面结合南京市地方税务局实施能级管理的案例来说明，设立行政执法类职位已经具备了一些成熟的条件。
南京市地税局1470人，绝大部分处于基层一线。如何有效调动大家的积极性，始终是一个被关心的主题。1994年创业初期，以竞争上岗为主要内容的干部人事制度改革发挥了积极作用，但随着改革的不断深化，人事管理工作又遇到了新的矛盾和问题：一是竞争上岗成功的毕竟是少数，那么如何有效激励大多数？领导与管理岗位在任何组织中毕竟是稀缺的，那么如何解决岗位资源不足与个人发展空间无限之间的矛盾？
在队伍基数比较大的执法部门，这个问题更加尖锐。二是通过竞争上岗走上领导和管理岗位的公务员，不可能永远“人岗相适”，那么如何通过动态管理实现公务员的“能上能下”？三是如何打破机关的分配机制上的平均主义，建立起合理的酬劳分配制度？
1.“能本管理”的价值观
为了解决遇到的新难题，南京地税局经过广泛、深入的调查研究，提出了“能本管理”的设想。其基本理念和指导思想是，要调动绝大多数公务员的积极性，须在管理制度中贯彻“以人为本”的思想，即“人本管理”。但是不能简单地理解“以人为本”，否则又会形成“改头换面”的平均主义。“以人为本”的核心是“以能力为本”，因此，“人本管理”的实质是“能本管理”。能本管理源于人本管理，又高于人本管理，它是以人的能力作为管理对象和管理核心，提倡能力本位，建立起以能力为核心的价值观。这里的“能”，是指有益于人的积极进取，有益于组织整体发展的能力，也就是说，德为前提，能为本位。整个能本管理以人的能力为核心，通过最大限度地发挥人的能力，实现能力价值的最大化，从而实现组织发展的目标。到1998年底，南京市地税局依据“能本管理”的价值观，提出了能级管理设想，并一直按照这一思路不断推进干部人事制度改革。
2.围绕能力进行管理
能级管理改革不同于一般的单项改革，而是一项围绕能力管理而展开的综合改革，涉及到人力资源管理的各个方面，并与其他配套制度共同形成一个关于人力资源管理的完整体系。
从实施能级管理改革开始，能级管理作为一种制度就一直在不断完善和发展，其内容也一直在不断扩展。从改革实践看，主要是围绕能力开展了管理工作。
一是明确能力内涵。能级管理所指的能力，特指履行岗位职责所需要的能力，包含三个层次的内涵：首先是德能，道德是使用和选拔人才的首要前提，组织成员首先要具有组织发展所需要的道德素养，提倡个人为组织的发展自觉提高和贡献个人能力的道德观念。其次是指知识水平和知识结构。这里的知识，是从广义上定义的知识，既包括显性知识，也包括隐性知识。知识水平和知识结构从纵向和横向两个角度规定了能力的内涵，既是能力的标志，也是能力的核心。再次是指以情感、意志为主要成分的非理性因素。非理性因素是主体能动性的表现，是能力结构中的动力因素，是个人排除外界干扰、争取目的实现的重要源泉所在。第四是指人本身的自然力。人本身的自然力，是体力发动的物质载体和主体感知、思维功能的物质基础。在能级管理实践中，往往把个人具备履行岗位所需要的自然力作为假定的前提，并假设所有人具备相同的自然力，而不去考察各人自然力的差异。
二是确认能力范围。在明确能力内涵的基础上，按照组织和个人双重需要的原则，确认能力范围。能级管理从岗位能力这一界定出发，把地税干部所具有的能力划分两类：一是公共能力，即从事税务工作所必须具备的最基本能力。在实践中，通过岗位综合知识来界定。另一是专业能力，即从事某一类别岗位所必须具备的特殊能力。在实践中，通过岗位专业知识来界定。
三是划分能力类别。根据履行岗位职责所需要的能力性质不同，将能力划分为不同的类别。在能级管理实践中，通过划分工作岗位类别的办法来划分能力类别，将全系统的科级以下（含科级）工作岗位划分为四类，即行政管理类、稽查业务类、征管业务类、信息管理类，并将各个具体岗位归人以上四个大类。
四是划分能力等级。根据一定标准，把能力划分为不同等级，简称为能级。能级中所称的能力是综合能力，而不是单项能力。在能级管理实践中，将能力划分为六个等级，从低到高分别为一至六级。能级划分后，相应提出了不同能级所应具备的条件和要求。
五是组织能级测评。目前，能级测评采取两种方式，一是测试，一是考核。在测试方式下，首先确定测试的知识点，再采用笔试和结构化面试两种方法进行测试。在考核方式下，采用组织考核、群众民主测评和专业考核等三个方面。考试成绩与考核成绩综合形成能力测评总分（现行制度按6：4比例进入总分），作为能级评定的依据。
六是按能配置岗位。在岗位评价的基础上，将不同能级的干部安排到适应其能力特点和能级高低的岗位上，并把这种匹配设定为有一定区间的相对值。在能级管理实践中，对一般岗位实行按能上岗，对领导岗位实行竞争上岗。
七是考核能力发挥。能力大小与能力的发挥程度是两个不同的概念，他们在制度安排中配套形成了量化的岗位责任制考核标准，并对不同岗位设定不同难易系数，在按照干部能级相应配置岗位的基础上，通过量化考核，对能力发挥进行综合评价，在能力本位的前提下，强化了绩效管理的工作力度。
八是设定岗位能级津贴。他们把公务员基本工资之外的奖金和福利捆在一起，作为岗位能级津贴，对不同能级的干部，给予不同的津贴待遇，高能级干部获得高报酬，低能级干部获得低报酬。这种津贴实际上是对干部能力和工作业绩的肯定。
各个能级之间的能级津贴保持了合理的差距，既不能太大，又不能太小。在不考虑工作业绩考核及岗位难易程度等因素的情况下，各能级津贴系数在基数为1情况下，级差为0.1。
九是开发干部能力。根据干部的不同特点采用不同的教育培训方式，选择不同的教育培训内容，确定不同的教育培训重点，采用不同的教育培训方法，有针对性地开发干部能力。
开发干部能力的重点是挖掘干部潜能。
3.能级管理制度的实践
对设置行政执法类职位的启示一是为什么这种创新性的制度首先出现在执法部门，而没有首先出现在一般的综合部门（如法制部门、人事部门）？这是因为执法部门与一般的综合部门的工作性质不同，执法部门的队伍基数又比较大，需要寻找不同于一般综合部门的激励和约束公务员的办法，这就说明行政执法类职位并不是在所有的部门都有必要设立，执法部门更需要设立行政执法职位。
二是行政执法类职位与其他类别职位的边界是明晰的。
南京市地税局把科级以下（含科级）职位分为行政管理、信息管理、征收管理、税务稽查四类。此处的行政管理类主要包括办公室、人事监察、党委等部门专门从事机关内部行政事务工作和后勤服务工作的公务员。信息管理类主要包括在计算机中心工作，为税收信息化平台提供技术支持和保障的专业人员。前两类只占很小的比例。此处的征收管理类、税务稽查类实际就是我们所说的行政执法类公务员，主要是包括在管理所、征收所、稽查所等业务部门面向税收管理对象、掌握税收执法权力、履行税收执法职能、直接实施税务具体行政行为的公务员。后两类在基层部门中占很大的比例。之所以做这样的划分，是因为不同类别的职位其性质、任职资格、能力需求不一样。
三是能级管理实践为公务员开辟了“行政梯”与“能力梯”两条职业发展的阶梯，较好地体现了对一线执法公务员的约束与激励。把能力作为管理的根本价值追求和根本立足点，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用，有力地冲击了“官本位”、“权本位”等传统价值观念，使广大公务员初步走出了传统价值观念的樊篱，着力于提高能力上下功夫。依靠能力赢得竞争实力、依靠能力实现自我价值和组织目标，依靠能力的提高增加工资以外的收入。其实，能级提高还应该与基本工资挂钩，这有待于公务员制度的进一步创新才能提高。
四是能级评定结果是确定行政执法职务的重要依据。设立行政执法类职位的一个重要目的是，设立行政执法职务，拓展一线行政执法类公务员的发展空间。初步设想将行政执法职务分为七个职务层次。行政执法职务不能仅仅依据服务年限确定，更多的是要依据德才表现和工作实绩来确定，而能级评定结果实际就是德才表现与工作实绩的具体化。能级管理中的能，实际上是基于职位的“能”，是指符合组织发展需要的能。以能为本，以德为先，把对公务员德的要求，内化到能级评定标准之中。于是，能级评定的结果，就将成为行政执法职务层次确定的重要依据。
（第四节设立专业技术类职位
《国家公务员暂行条例》实施10年来，发挥了很大的作用，取得了很大的成绩。但是，随着我国政府所处的社会生态环境的不断变化，现有公务员制度的某些缺陷也逐步显现出来，尤其是现有的职位分类管理制度对现代公共管理专业化特征的忽视，已成为现行公务员制度的最大弊端。通过公务员职位分类的创新，设立专业技术类职位，有利于改革现有职位分类管理制度的弊端，加强机关专业化建设，转变政府职能，提高行政效能。设立专业技术类职位，已然是我国公务员制度改革的一个必然趋势。
一、专业技术类职位的界定
专业技术类职位，是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。专业技术类职位的特点和标志：
一是只对专业技术本身负责的纯技术性。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权。为了促进工作，专业技术类公务员可以在机关内外进行交流。甚至机关中的某些专业技术职位，还要靠吸引同类社会人才来充任。
二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素，不再是行政职业能力水平的高低，而是专业技术知识水平的高低。因此，专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动，专业技术类公务员交流应以相同或相近岗位的交流为主。
三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。对于技术结论所建议的方案，行政领导在综合考虑了其他非技术因素后，可以做出自己的选择。
