在《公务员法》立法的过程中，有一种观点将公务员范围确定为：中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常委会机关、各级行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派机关等七类机关中除工勤人员以外的工作人员。人民团体机关以及经批准的群团机关、行使行政职能的事业单位的工作人员，参照《公务员法》进行管理。对公务员范围的界定有两种意见。一种认为，这是符合中国国情的公务员范围，另外一种意见认为，这个范围需要进一步研究。
（第一节对公务员范围的两种意见
经过改革开放以来的多年探索，目前，机关、企业、事业单位干部人事分类管理的格局已经初步形成。国有企业实行劳动合同制度和管理人员、专业技术人员聘任制，干部与行政级别逐步脱钩；事业单位实行聘用制度和岗位管理制度。行政机关实行公务员制度，其他机关参照公务员制度。我们是在这样一个人事管理格局的基础上讨论《公务员法》的范围。
一、符合中国国情
（一）世界各国没有一个统一的公务员范围
世界各国（地区）公务员范围分为三种情况。
1.以英国为代表的小范围划分法
公务员仅指国家政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即常务次官以下通过公开考试择优录用并实行常任制的政府工作人员，也称事务类公务员或常任公务员。这种划分以英国为代表。亚洲的印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚，非洲的加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非，澳洲的澳大利亚、新西兰等国家也是这种范围。具体而言，以英国为代表的这种小范围划分法把国家行政部门中常务次官以下的所有经公开的竞争性考试而择优录用并实行常任制的公职人员称为公务员。其中也包括国防部、机关警卫部队、监狱、皇家兵工厂、皇家造船厂、海军码头、邮政系统的工作人员。由选举产生和政治任命的议员、首相、总理、国务大臣、政务次官和专门委员会等政务类公务员不包括在内，此外，政府企事业单位的工作人员、自治地方的工作人员、法官和军官等亦不属于公务员的范畴。由于英国是最早建立公务员制度的国家，所以，受它影响的国家和地区很多，如亚洲的印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚、我国的香港特别行政区，澳洲的澳大利亚、新西兰，非洲的加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非等。这些国家和地区的公务员范围与英国相同。
2.以美国为代表的中范围划分法
即国家行政机关中的所有工作人员，统称公务员。美国公务员范围包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命官员和行政部门的所有工作人员，也包括在政府部门工作的工勤人员。在美国联邦政府的公务员按职务性质可分两大类，即政务类公务员（也称“政务官”）和事务类公务员。政务类公务员由民选产生或总统任命，通常与总统共进退；事务类公务员多由公开的竞争性考试择优录用，他们担任政府的日常工作，其身份受公务员法律制度的保护，任期不因政党政府的更换而受影响，无重大过失者，可以任职到退休。这部分人占美国公务员的90%以上。受美国影响，公务员范围与其类似的国家有德国、菲律宾、泰国、韩国等。
3.以法国为代表的大范围划分法
即从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员，统称公务员。中国澳门特别行政区、中国台湾省的公务员统计也属于此类。这一类划分法包含的范围最为广泛。
具体来说，目前法国的公务员包括中央政府、地方政府及其各自所属的公共事业机构（如学校、医院等）编制内正式任职的工作人员。总的来说可分为两大部分：一是不适用于《公务员法》的公务员，如议会的工作人员、法院的法官、军事人员等；二是适用于《公务员法》的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、外交人员、教师、医务人员等。这些公务员具有明确的法律地位，享受法律规定的权利，承担义务，职业稳定。此外，法国还有编外公务员约20万人，这些人主要从事辅助性工作，以合同工或临时工的身份为法国政府做事，不具有公务员的法律身份，但实际上他们大部分人又在公务员岗位上工作。目前法国政府正致力于解决这个问题，使这部分人能获得公务员身份，或他们所在的岗位由具有公务员身份的人来顶替。原法国的一些属国、属地，其公务员制度多仿效法国，如非洲的科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚、乍得，亚洲的黎巴嫩等。
日本公务员的范围亦非常广，上至常务次官，下至各厅的清洁工都包括在内。这些公务员可划分为中央公务员和地方公务员两大类。中央公务员依《国家公务员法》的规定可分为一般职与特别职。特别职包含了内阁总理大臣、国务大臣、人事官、检察官、政务次官等在内的18种职位。凡属特别职以外的公务员的一切职位均属一般职。当人们对某种职位是否属于公务员的职位，或对其是属一般职还是特别职产生意见分歧时，由人事院裁决。地方公务员依《地方公务员法》规定，也分为一般职与特别职，特别职是指包括地方公共团体首长、议会议长等在内的6类职位，《公务员法》不适用于特别职。凡特别职以外的地方公务员的一切职位。均属一般职。
另，越南的公务员范围还包括党的机关工作人员。
分析世界各国划分公务员范围的情况，可以得出以下几点结论：
一是世界各国没有统一的公务员范围，各国确定公务员范围均从本国实际出发，与其政治制度、政治体制相适应。如英国实行多党制，强调公务员政治中立、职务常任，所以把选任制和政治任命官员排除在公务员范围之外。如越南实行共产党一党执政并长期执政，越共在国家和社会事务管理中处于领导地位，所以把越共机关的工作人员列入公务员范围。
二是各国范围大小不同，但所有称为公务员的人员有一个共同的特点，即由国家支付薪酬的公职人员，与国家构成一种任用或雇佣关系，也可以称为国家雇员。
三是各国所称公务员，在适用《公务员法》方面有所区别，并非全部按照公务员法进行管理。如法国对列入公务员范围的教师、军人，分别制定《教师章程》、《军官和士官章程》进行管理。日本也对教师、医生、军人等特别职公务员，分别制定特例法进行管理。
（二）着眼于维护和发展中国基本政治制度
1.确定中国公务员范围的指导原则
一是必须从我国的实际情况出发，有利于维护和发展中国特色社会主义政治体制。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织。他们同各级人大、政府、法院、检察院等国家机关都是我国政治生活中不可缺少的政治主体，在中国特色社会主义政治体制中具有不可替代的作用。这些机关中的工作人员都不同程度地履行着公共职责，参与公共管理活动。这是确定我国公务员范围的基本依据。
二是必须符合我国干部人事管理工作特点，有利于加强党对机关干部队伍的统一领导。我国的机关干部队伍是一个统一的整体，实行统一的干部人事政策，各机关之间干部的交流也是经常的。坚持党管干部原则，贯彻党的干部路线方针政策，党统一领导机关干部队伍，是干部人事工作的最大特点和优势，只能加强，不能削弱。
三是必须有利于推进依法治国，建设社会主义法治国家。
依法治国，首先必须依法治吏。我国各类机关干部都以不同方式，行使一定的权力，都有一个依法管理的问题。如果一部分干部列入公务员范围，实行依法管理，另一部分干部游离于依法管理之外，势必造成管理上的不平衡、不一致，损害法制的权威和统一，对于推进依法治国是极为不利的。
2.界定标准
坚持上述指导原则，综合考虑我国干部队伍及其管理状况，对我国公务员的界定可以确立以下几个具有递进关系的标准：
一是机关标准。按照机关、企业、事业干部人事工作实行分类管理的要求，机关实行公务员制度，企业、事业单位实行各具特色的人事制度。因此，公务员首先必须是机关的工作人员，企业、事业单位的工作人员不在此列。我国目前有中国共产党、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派等7类机关，这些机关符合这一标准。需要说明的是，工、青、妇等人民团体和群团组织习惯上一般也称群团机关，群团组织各自代表着特定的群体，是党和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带。从发挥它们各自特殊作用、有利于他们参与国际交流与合作方面考虑，群团机关的工作人员以不列入公务员范围为宜。
二是行政编制标准。按照现行编制管理制度，人员编制与工资等诸多管理联系在一起，是干部人事管理的重要依据。机关工作人员中，公务员应是使用国家核定的行政编制并在机关领取工资的人员。各级人大、政协和民主党派机关中不使用该机关行政编制（即不驻会）的人员，行政关系不属于该机关的人员，按照所在单位性质确定其身份。
三是工作性质标准。各类机关中，从工作性质看，有两类人员：一类是从事公共事务管理和机关内部管理的人员，属于公务员；另一类是工勤人员，他们从事机关后勤服务，不属于公务员。
3.具体范围
按照上述界定标准，我国公务员包括下列人员（见各类机关人员列入公务员范围情况一览表）：
一是中国共产党机关的工作人员。具体包括中央和地方各级党委、纪检委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门的工作人员；中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员，以其所在部门和单位的性质界定其是否具有公务员身份。企业、学校、科研院所等单位以及农村村级党的基层组织的工作人员，不列入公务员范围。
二是人大机关的工作人员。具体包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大常委会工作机构（如办公厅室、法制工作委员会等）的工作人员；各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。各级人大代表、常委会组成人员、专门委员会成员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的人事制度管理。
三是行政机关的工作人员。具体包括各级人民政府的组成人员；县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；乡镇人民政府机关的工作人员。
四是政协机关的工作人员。具体包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构（如办公厅、室等）的工作人员；政协专门委员会的办事机构的工作人员。政协各级委员会常委、委员和专门委员会成员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的人事制度管理。
五是审判机关的工作人员。具体包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。
六是检察机关的工作人员。具体包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。
七是民主党派机关的工作人员。具体包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等8个民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员，不列入公务员范围，实行所在部门和单位的人事管理制度。
按照这个范围，我国公务员总数为636.9万人（截至2003年底），其中中国共产党机关72万人，人大机关12.5万人，行政机关499.6万人，政协机关6万人，审判和检察机关45.9万人，民主党派机关0.9万人。
（三）几个具体问题
1.中国共产党和各民主党派机关工作人员列入公务员范围
关于列入的理由。将党派机关工作人员列入公务员范围，符合上述划分公务员范围的原则和目前我国干部人事分类管理的格局。概括地说，主要有以下几点理由：一是根据我国国情，中国共产党和各民主党派机关都不同程度地履行着公共职责，参与公共管理活动。在我国司法实践中，党的机关工作人员视为国家工作人员，比如刑法关于国家工作人员职务犯罪的规定，同样适用于党的机关工作人员。从这个角度上说，将党派机关工作人员与国家机关工作人员一起列入公务员法范围，是适当的。二是党派机关工作人员与国家机关工作人员一样，均使用国家核定的行政编制，由国家财政支付工资，应该由国家立法进行统一管理和监督。三是党派机关参照管理的实践是成功的，公务员制度的原则精神、主要规定对党派机关工作人员基本适用，公务员法同时规范国家机关、党派机关的人事管理，是可行的。
与宪法的关系。我国宪法鲜明地确立中国共产党在国家政治生活中的领导地位，明确提出中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期存在和发展。这与西方任何国家都是不同的，这是中国宪法制度的显著特征之一。将党派机关工作人员列入公务员范围，实行依法管理，虽在国外少有先例（仅越南如此），但与我国宪法制度的精神是一致的，是实事求是的做法。宪法规定的国家机构不包括党派机关。但公务员法并非只是对国家机构工作人员进行立法，也不是所有国家机构的工作人员都列入公务员范围。将党派机关工作人员纳入公务员范围，与宪法并无矛盾和抵触。
