过分强调稳定，反而有可能不稳定。过分强调稳定，有可能助长一些领导干部以权谋私的侥幸心理，助长一些高级领导干部的放肆腐败。近年来不断出现党政高级干部腐败的大案要案，实在是发人深思。为什么腐败这么猖獗？“吏治腐败”的推波助澜使然。为什么“吏治腐败”如此严重？是因为，干部人事制度改革虽然是政治体制改革中的一个亮点，但“从总体上讲，干部人事制度改革还明显滞后于整体改革形势的发展，有些制度还没有充分体现出社会主义制度的优越性和时代的要求，还存在一些弊端。”其次，干部人事制度改革的许多成功做法来自基层的创造。政治体制改革的其他内容，如完善人民代表大会制度、加强社会主义法制建设、改革和完善党的领导方式和执政方式、深化和完善决策机制、深化行政体制改革、加强对权力的制约和监督，一般都需要自上而下的推动。干部人事制度改革中的成功做法，如公开选拔、竞争上岗、任前公示制，都是基层创造的，都是各地各部门大胆创新的结果。行政体制改革中也有一些基层创造，如20世纪80年代的湖南华容县改革、广西北海市的改革，但都先后夭折。基层的创造成为干部人事制度改革的源头活水，成为自上而下和自下而上改革相结合的实践基础，成为改革不断推向深入的动力来源。这是干部人事制度改革中一种比较独特的现象。
干部人事制度改革与创新的一般轨迹是：干部人事管理与实践的矛盾在各地的发展是不平衡的，富有探索精神的个别地方率先创新某个管理环节的制度；一旦出现了好的效果，其他地方有可能在效仿中改进，在改进中效仿；如果效果越来越明显，在规范中扩大实践范围，以取得更多的经验；通过试验和实践已经成熟的经验，则具备了制度化的条件。单项制度的突破，可能带来与其他制度的不平衡，从而会引发更多的探索与创新。
“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍……从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”干部人事制度改革在政治体制改革中居于一种特殊地位，在当前和今后一段时期，干部人事制度改革是政治体制改革的着力点。干部人事制度改革渗透在政治体制改革的各项内容之中，其对政治体制改革顺利推进是一种重要的保证和巨大的支持。我们应该遵循政治体制改革的内在规律，抓住制定《公务员法》的良机，首先在能有所作为的领域有所突破，从而推动政治体制改革的进程。
制定《公务员法》不仅要吸纳1993年以来干部人事制度改革已经取得的一些新成果，如竞争上岗、公开选拔、任前公示、部分职位的聘任制等；而且还要在深化干部人事制度改革方面下功夫，体现新的时代要求，如中共十六大提出的实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制度、完善职务与职级相结合的制度、探索完善分类管理制度、改革和完善干部双重管理体制等。
（第二节政治体制改革对健全公务员制度的规范要求
科学化、民主化、制度化既是干部人事制度改革的目标定位，又是健全中国特色公务员制度的目标定位。这是政治体制改革对干部人事制度改革以及公务员立法的一种内在的本质要求。以1993年《国家公务员暂行条例》出台为标志，中国已经确立并实施了公务员制度。制定《公务员法》是在继承中创新，继续健全公务员制度。这要求我们根据政治体制改革的新要求，总结过去公务员制度实践的基本经验教训，甄别人事制度探索中的真伪，在制度设计中力争作到科学化与民主化的统一。
一、以科学化为目标，创新分级、分类管理制度
公共人事管理是政治性与科学性的统一。政府活动、人事管理对象活动、管理者的管理活动有其自身的客观规律。与此相适应，人事管理也存在着客观的规律。干部人事制度（公务员制度）包括管理体制与用人机制两大基本要素。其中，管理权限、管理主体、管理方式构成管理体制。用人标准与用人方法构成用人机制。管理体制具体包括分级管理制度、分类管理制度、条块管理制度。用人机制主要包括更新机制、激励保障机制、监督机制。
公务员制度的科学化，首先要求管理体制的科学化。核心是管理权限与管理方式的科学化。其次要求用人机制的科学化，核心是用人标准与用人方法的科学化。健全公务员制度的科学化目标，要求在人事管理主体之间合理划分人事管理权限；要求对不同类别的公务员实行分类管理；要求有序解决条块人事管理摩擦。
改革开放后，我国政治体制改革的逻辑起点是克服权力高度集中的体制弊端，起始点是改革党和国家领导制度，主要是解决党政不分、以党代政的问题。权力过分集中，扩大民主就失去了可能；不对干部进行科学分类管理，扩大民主就失去了针对性。因此，合理分权既是建立中国特色社会主义民主政治的必然选择，也是干部人事制度改革中扩大民主，预防用人不正之风的重要前提。
（一）纵向分级管理取得明显成效，双重管理体制仍须调整
1984年，中央本着“管少、管好、管活”的精神，下放干部管理权限、扩大地方政府人事管理自主权。中央和各级党委，由过去的下管两级，改为原则上只管下一级的主要领导干部。现在约有40个部门和单位实行双重管理，其中“部门主管、地方协管”和“地方主管、部门协管”的约各占一半。目前条条管的趋势还在发展，都希望把干部管理权限抓在自己手里。条条上收多了，地方叫苦不绝。作为一级地方政府，其功能应该是完整的。上收过多的干部管理权限，会影响其正常履行职责。同时，发展社会主义民主的一个重要体现是地方选民有选择辖区内公仆的权利。权力的过多上收，也不利于发展社会主义民主。《公务员法》的制度设计中，理顺双重管理的关键是将“条”（部门）与“块”（地方）的管理权限进行科学分类。
（二）分类优先于分权，实行公务员分类管理制度势在必行
既要分权，又要分类，分类优先于分权，分类有利于落实分权。这是中国人事管理分权的一条规律。
1987年以来，我国以建立国家公务员制度为突破口，通过建立各类人员的管理制度，已经初步基本形成了干部人事分类管理的基本框架。这个基本框架大体可以分为：“三个系列”：机关系列、事业系列、企业系列；“六个类型”：国家公务员、党群机关工作人员、法官、检察官、事业工作人员、企业工作人员。
《国家公务员暂行条例》确立的国家公务员制度，使各级政府随着行政职权的健全，政府的人事管理权限与组织机构相应健全。
《法官法》与《检察官法》确立的法官制度与检察官制度，使法院、检察院在某些管理环节上获得了一些管理自主权。如司法资格考试，就在入口这个管理环节上明显区别于行政机关公务员。
随着事业单位改革进程的加快，教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版等事业单位对专业技术人员和专业技术管理人员的人事管理权限日趋增多。随着现代企业人事制度的建立、健全以及改革的逐步深化，企业的人事管理明显区别于党政机关。伴随着政企分开以及产权改革进程的加快，企业用人自主权也逐步到位。
党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关和工青妇等社会团体机关参照《国家公务员暂行条例》进行管理。但“参照”的结果往往体现不出这些单位的特色，难以充分体现参照单位工作性质的特殊性。
1993年的《国家公务员暂行条例》的“职位分类”完成了三项工作。一是以制定职位说明书为重点进行职位设置；二是区分了公务员领导职务与非领导职务两个职务序列；三是规定了公务员的级别，以及公务员职务与级别的对应关系。第一次在中国人事管理中举起“职位分类”这面旗帜。不足之处是，按“职位”进行“分类”的特点还不鲜明，没有充分体现从事不同性质工作的公务员在人事管理方面的不同要求，在公务员内部实际上仍然实行单一化的管理方式，不利于公务员的科学管理和专业化发展。此外，区分领导职务与非领导职务，职务与级别有一定的交叉对应，在当初虽有淡化“官本位”的初衷，出于各方面原因，实际效果不明显。公务员主要兴趣还是往领导职务上去挤。因此，必须在充分总结1993年以来职位分类实践经验教训的基础上，适应加入WTO之后的人事管理新形势，试图对“职位分类”有所创新。
国家公务员是否区分政务类与业务类值得认真研究。
1987年中共十三大报告曾指出，国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格按照宪法和组织法进行管理，并接受社会的公开监督。业务类公务员按照《公务员法》进行管理，实行常任制。1993，年《国家公务员暂行条例》虽没有做这种划分，但相关理论与实践方面的探讨始终进行。
要结合研究执政党执政的一般规律，来研究和思考政务类与业务类的划分。政务类与业务类的划分，不是否定党管干部原则，而是对党管干部具体方式的一种探索。党管干部，实际上是执政党在管“干部”。执政党管干部，可以说是一个普遍规律。中国共产党在国家权力结构中居于一种核心与领导地位，当然要管干部。西方国家的执政党同样在管干部，只不过管理的范围与方式有所不同。与西方的政党政治、选举政治、议会政治相适应，西方的执政党由周期性的选举来产生。执政党管干部，主要是指管理政务类官员，特别是直接管理政治任命官员。政治任命官员是沟通西方政治与行政之间关系的重要人事制度安排，是执政党控制政府和公务员队伍的工具。作为执政党党魁的国家元首或行政首脑，牢牢地掌握政治任命官员的提名权，是其“执政党管干部”的具体体现形式。执政党一般不直接管理事务官，而是依法间接管理，依靠政治任命官员进行政治管理。二、以民主化为导向，创新监督机制政治体制改革的现实目标是建设社会主义民主政治，决定了干部人事制度改革以扩大民主为基本趋向。保证人民有权选择管理党和国家事务的公仆，是建设社会主义民主政治的首要选择。
从政治学意义上说，民主表现为公民对政府，被管理者对管理者的一种制约。人类社会发展到今天，并没有改变处于管理地位的少数人对处于被管理地位的多数人进行管理的状态，即使社会主义国家也没有改变这样一种现实，我们要勇于承认这个最基本的客观事实。不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这是古今中外权力运作的一个必然规律。为了使处于管理地位的少数人，服务于公共利益，服务于被管理者，就必须加强对政府管理的制约，不断将政府管理纳入民主的轨道。
那么，人民如何对政府进行制约呢？从总体而言，人民制约政府的方式有两条途径，一是制约管理主体的来源，二是制约管理主体的行为。第一层的制约主要是决定由人民中的什么人充当管理者，这是通过选举与授权来进行的。第二层制约主要是影响与监督政府的决策与执行。
政府行使管理权力与人民制约政府的权力是两种相互作用的力量。政府管理权力既要有权威，又不能侵犯公民权利。
人民制约政府的权力既要能够防止公共权力的滥用，又要保证政府公共权力的依法行使。所以，人民对政府的制约，实际上是以权利制约权力，两者必须处于一种动态的均衡之中。人民制约政府权力的实际状况体现了一个国家民主实现程度的高低。
