第23章 实现中国梦与财政体制改革(2)

国有企业和银行应当向政府财政上缴合理的红利。1994年国企改革提出税养国家、利活企业，之后国企采用税收的形式向国家缴税，告别了财政拨款的年代，这就是所谓的利改税、拨改贷。1994年利改税后财政部等相关部门就颁发了《国有资产收益收缴管理办法》，但是终因它的法律地位不够，加之收缴的情况复杂，实际操作起来非常困难，最终不了了之。一些专家主张国务院国资委应该是国企分红的收支主体，其理由是：国资委是经国务院授权的全民所有制代表；现行的国资委要求管产、管人、管事的统一，当然也应包括管财，因此国资委必须从财政部分离出来成为独立的特别法人组织；相应的国企改革成本今后也应由国资委承担，这样才能真正做到政资分开、职责分清。另一些专家认为，国企上缴的利润应该作为公共财政收入由财政部进行统一预算管理。其理由是：国企由国家出资，国家财政由财政部主管，政府向国企出资，是公共财政预算支出的一部分，国企的收入自然也应该是公共财政收入；对国企投资是全民投资，分红是投资收益，应该为全民所用，通过公共财政真正实现取之于民用之于民；国际上许多国家如丹麦、芬兰、法国、德国等都是将国企的红利直接上缴财政部门。

在国有和国有控股企业的红利分配比例上，许多专家认为如果对国企分红制定统一的标准，或由企业自己申报上缴比例，都不能达到理想效果，主张把企业分为股权上市流通的国企和国有独资企业来分别制定不同的分红比例。股份制企业国有资本的分红政策可以参考西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加额外股利政策来实施。而国有独资企业国有资本的分红可以考虑资金占用费政策和利润分成政策。学者吴海明（2007）则设计了一个具有良好激励约束功能的红利上缴模式，他将现有国企分为以下几种类别：有正常赢利的国企；公益性国企或需政策特别照顾的国企；有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企；有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企；微利且不足以分配红利的国企或亏损性国企。根据这种类别划分提出了国企分红方案。我认为，国有企业利润总体上的上缴比例，至少不能低于80%。

3.应当成立国有金融资产管理机构

目前，国有金融系统积累了规模很大的金融国有资产。特别是国有净资产来自两个方面的积累：一是金融系统国有和国有控股银行、保险、证券、基金和其他金融企业的利润，到现在没有上缴利润的规定，一直没有向国家上缴利润，长期在金融系统内部积累，规模巨大；二是人民银行的铸币收益是国家发行货币主权收益，并且随着中国货币实际流通的范围越来越大，收益规模也越来越大，积累的资产规模也越来越大。这些资产归谁，是怎样使用的，使用效果怎样，无人问津，暗箱操作，到现在没有一个管理的制度框架，包括资产管理机构和法律体系。

因此，未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理。金融国资委应由国务院设立，和国资委一样，一成立就直接由人大管理。成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划，提高国有金融资产的运营效率；可以协调各部门之间的关系，兼顾市场公平与公正；委员会办公室通过授权经营，使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。

4.其他收入也需要分类改革，纳入财政预算

目前除了社保和国有企业利润没有被纳入财政预算外，还有一系列的收入游离于预算之外，需要逐步清理，费改税，纳入预算管理。一是目前的探矿权和采矿权出让，应当改革为矿体（如面积和深度等）出让，矿体中矿物产权拍卖的方式，并将拍卖收入上缴财政。二是土地出让，废除目前政府一家卖地并“招拍挂”的体制，应当所有的土地平等进入土地市场，同地同价，政府收取交易增值税，以及土地使用税，税收上缴财政。三是各种收费和罚款，既不合理又不合法的，要坚决进行清理和废除；有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和废止；有些合理的收费，如移动公司的频道使用费、航空空间使用费等，费改税，并制定合理的税率或者提高税率，纳入财政预算。四是发行彩票收入、举行全国性考试缴费收入等，都应当纳入国家财政收入，进行预算管理。

（三）调整和改革税收来源结构

过去，在公有制和计划经济体制下，国有企业向国家上缴利润。后来利改税，征税的对象主要是企业。谈税收结构，首先需要分析税源的分布。中国目前的税收结构，主要征税对象为企业，深究起来，我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源，而不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构，从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念，与科学发展观，根本上是相悖的。未来的税收源泉在哪里，取决于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布。并且，应当以此来进行调整和改革。

1.个税最高税率降低到30%

以劳动者个人为征税对象的税收将快速增长。一是随着人力资本的积累，劳动者智能和技术的提升，人民生活水平的逐步提高，资本要素的价格相对会越来越低，而劳动力的价格相对会越来越高，劳动创造的财富比重越来越大，其收入也会越来越多。因此，未来从劳动创造和分配财富活动征税的税基规模会越来越大。二是社会保障和公共服务水平的提高，也需要征收的社保基金扩大覆盖面和提高水平，加之劳动力工资水平越来越高，社保按照工资水平计提，社保费改税，社保税的规模也会越来越大。三是中国是一个人口众多、劳动力丰富的人力资源大国，税源基础与人口相对较少、资本密集、资源丰富的国家不同，随着剩余劳动力的转移，就业规模的增加，税收来源更多地为劳动创造财富的领域。因此，个人所得税和社保税将是未来最主要增长的税源领域。

不宜提高个人所得税收入起征点太多。目前，有学者提出提高个人所得税从目前的3500元起征点，到8000元，甚至到10000元。我认为，提高个税起征点，在通货膨胀的情况下，有利于减轻居民的负担。但是，提高太多，是不正确的。一是随着资本相对收益率的不断下降和劳动收益率的不断上升，如果征税仍然偏重于资本，而象征性地对劳动征税，面对未来庞大的公共服务需要，税源会相对枯竭；二是与农民收入相比，与城镇中大量的农民工工资水平相比，目前的起征点已经不低，因此，我认为，个税起征点上调不宜太高。

应当将个人所得最高边际累进税率，从目前的45%降低到30%。财政部财政科学研究所贾康指出，我国45%税率（我国现行税率为5%—45%，共分9级）实际收到的税款几乎为零。为什么这样低呢，我认为，一是征税基础、技术、手段和纳税观念等方面，还缺乏条件；二是税率太高，加上对小企业和个体工商户的重复征税，对于业主和劳动者纳税成本太高，而其漏税风险成本远小于偷税漏税被罚成本。因此，我认为，不如将个人所得税最高纳税税率降低到30%，完善征税环境和条件，并且严格征收，对于漏税者严惩不贷。这样，偷漏税率会下降，征税额会上升。

个人所得最高税率多少合适，许多专家也进行过研究。他们认为，凡是个人所得税税率高、税入多的国家，政府提供的公共福利也极为丰厚。如欧洲一些国家，个人所得税最高税率超过50%，但与此同时，政府也包办了个人“从摇篮到墓地”的各种福利，如终身公费医疗、从小学直到大学的公费教育、全民退休计划等。另一些国家，以美国为代表，信奉“小政府”理论，提供的个人福利比较少，没有公费医疗也没有公费的大学教育，其个人所得税也就相应较低，最高税率为33%。“这样一比，我国的个人所得税税率目前最高为45%，即使降到40%，也还比美国高出一大块。”因此，我认为，中国个人所得税税率应当比美国33%稍微低一些，定在30%较为合适。

2.开征财产税

1978年以来，在结构和体制双转型中的中国，不论是依靠辛勤工作和合法经营积累的财富，还是依靠政策漏洞、计划与市场双轨，甚至走私等途径进行的财富积累，炒股炒汇炒地企业改制上市等积累的财富，党政公务及行政事业工作人员灰色收入积累的财富，……总之，实事求是地讲，中国社会今天少数人积累了大量的财富。

随着经济的发展，投资者和居民积累的财富也会越来越多。一是财富的积累有马太效应。越是财富积累早，越是财富积累多，随着时间的推移，财富会越积越多。比如，有一部分居民很早将住宅作为资产投资，越早价格越低；随着时间的推移，房地产在涨价，使其财富资产增多。而且，他们还可以投资出售，再投资再出售，逐步地积累住宅和其他资产财富。而有一部分居民，因收入较低，总是希望住宅价格再降低一些，而住宅的价格却越来越高，最后或者背负很高的债务，以很高的价格买了住宅，或者根本就买不起住宅了。二是积累的资产可以进行再投资，获得红利收入。可以将住宅作为出租资产，收取房租而食利，使这部分居民进入用资产积累资产，使得富裕的居民财富越来越多。

房屋是居民不动产财富的一个最大项目。若不提早防范，导致中国两极分化，将会从住宅资产的积累和集中开始。从目前居民和农民工的房价收入比看，已经分别超过8和22，从需要住宅的居民看，城市中有85%的家庭已经没有购买住房的能力了。如果以后，在中国城市中15%—20%的有许多房屋资产的家庭，将住宅租给80%—85%的家庭居住。并且，前者依靠出租房屋资产食利，后者将工作报酬的30%交给前者，实际上就形成了有财产和无财产，食利和被食利的两个阶级。有人认为，土地的集中会导致两极分化。实际上，如果一户农民，耕种90亩地，每亩收益200元人民币，年收入仅18000元，每个劳动力仅9000元，每月收入仅750元；而一个城市家庭，如果有十套房屋，每套每个月租金2500元，一年全部租金为30万元，是拥有90亩地农民年收入的17倍！到底是农村的土地集中会导致两极分化，还是城市中住宅资产的集中会导致两极分化，答案显而易见。因此，如果不对居民的财产进行征税，一方面，大量的税源会流失，另一方面，结果必然是两极分化。

前几年曾经讨论过私营企业家们的原罪话题，有的学者，包括相当比例的舆论认为，一些企业家包括一些非企业家家庭财富的原始积累，不是辛勤工作和合法经营所得，而是灰色领域，甚至是黑色领域中的收入，应当追究他们的发家致富的原罪。从道理上看，我认为应当加以追究。但实际上，中国革命战争时期，包括建国初，我们都用过打土豪、分田地、分财产进行社会主义改造等革命斗争的办法，来均贫富。我们今天还能用这种办法吗？从务实的角度讲，从现代法治社会讲，我认为是不可取的，也是行不通的。一是过去法律、体制不完善，一些财富的积累，说不清楚是违法，还是合法；二是许多财富进入了投资，进入了企业的经营，如果大规模查抄，必然会影响许多企业的正常运行，给生产、就业、税收带来巨大的损失；三是许多灰色和地下收入，清查成本很高，耗时很长，事情错综复杂，会形成一次革命运动，还会伤及许多无辜。我认为，在多种所有制和市场经济体制下，中国共产党人要学会用经济和法制的手段，以和平的方式，以社会震动最小的途径，防止财富的两极分化和收入的贫富不均。

显然，在税收结构方面，要开征一般和累进的财产税，需要清查和登记财产，并对不同类型的财产和个人财产处置行为设计不同的税种。（1）财产清查和登记。第一阶段，不论财产来源，不论普通公民，还是党政和行政性事业公务员及职员，国家在第一阶段，对家庭的不动产、存款等进行登记，对年收入进行纪录，并且对个人进行保密；第二阶段，对于官员及其家庭财产，在时机成熟时，平稳地进行公开。（2）财产税分为三类：一是对房产征税，对每人使用面积35平方米以内的，每年按照房屋市价的0.5%征收房产税；对于超过35平方米到70平方米的，征收1%的房产税；对超过70平方米到100平方米以内的，征收1.5%的房产税；对100平方米到150平方米的，征收2%的房产税；对超过150平方米以上的，征收3%的房产税。房产税的开征，将非常有力地抑制多套房的集中和积累，增加房屋的有效供给，抑制房屋的投机性需求，平抑房价，减少房屋建设所需要的土地，而且，是防止城市居民财富和收入两极分化的最重要机制。二是对财产赠予和遗产征税，当事人除非是捐助，否则，将财产赠予和转移给相关人或者继承人时，分别征收35%的赠予税和55%的遗产税。财产捐助公益事业的，可实行免税。三是对存款资产等，征收利息等不同形式的财产税。

3.开征资源税和环境税，并提高其比例

中国是一个人口众多，人均资源占有水平少的国家。资源稀缺，使资源的相对价格会越来越高；而且，根据中华人民共和国宪法，矿产等资源归国家所有。因此，许多资源在中国带有一定的公共性质。国家对稀缺资源，对特许生产和使用稀缺资源的企业和个人，征收一定程度，并且因稀缺程度征收税率越来越高的资源税。

中国还是一个人口密度很大，环境容量狭窄有限的国家。环境资源是一种公共性很强的资源。为了约束法人和自然人向公共环境排污和过度使用公共环境的行为，并且节约使用环境资源，必须开征环境（包括空间）使用税，特别是向环境排放温室气体和污染物的法人和自然人，征收环境（包括空间）使用税、碳排放税及排污税。

首先，开征环境保护税。将现行的排污、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，环境保护税的纳税人应为：在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括碳税、水污染税、垃圾污染税（建筑装饰、电器产品中的有害原料使用）等。