第37章 政策的权衡(下)(2)

在传统的行政管理体制中，政府机构的设置、编制的配备、规格的确定是由上一级乃至上两级的部门确定。特定区域内的政府是没有权力自行决定的。但是上级主管部门所确定的编制与机构设置是否适应现实的社会管理需要是不确定的。因为这种体制设置的理念还是缘于传统的社会状态，可是现实的社会已经全然不同。比如，深圳市户籍人口仅200万人，而实际管理人口则超过1200万。可是深圳的社会管理治安、交通等各个部门的编制设置却是建立在200万人口的基础上。这必然导致管理力量不足，使得政府管理能力低下。这就要求深圳市要有“先行先试”的勇气，减少直接管理经济的部门和编制，加强政府管理社会的机构、增加相应的编制，不要怕与上级部门发生冲突。因为这是符合“对深圳经济社会发展有重要影响，对全国具有重大示范带动作用的体制创新”和“符合我国未来发展方向,需要试点探索的制度设计”范围内的创新。

再次，下决心实现职能转型，路径优化，解决管理效能错位消耗与层层衰减的现象。

转换职能。把政府从直接管理经济运行，甚至直接进行经济建设的行为模式中解脱出来，重点去解决城乡失衡、地区失衡、产业失衡、贫富失衡这些宏观性的社会问题，解决社会治安综合治理、社会运行和社会和谐等等诸多社会公共问题，解决人口、资源和环境协调发展等涉及全社会公共利益的事务，以及防范和化解社会矛盾，应对突发性事件和公共危机等等。

转变模式。政府减少审批事项，减少不适当的规制、放松管制，不再抱着公章收费，靠着许可拿钱。当然，为实现社会服务确实需要一定的管制与审批，需要一定的管理形式，但归根结底管理是为了更好地服务，而不是相反。政府不是为审批管制而存在，而是为社会服务而存在。温家宝总理说：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”这句话说出了公共服务的真谛。

优化体制。进一步优化政府组织体系和运行机制，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中实行职能有机统一的大部门体制；同时压缩政府层级，实行行政管理扁平化、网络化模式，提高管理效能。对于这些改革创新举措，有的在深圳市已经实践，我们需要在实践中不断总结提升。

（三）形成进行社会管理改革创新的共识

社会管理改革创新一定要有共识，一定要能形成共识。不同的改革理念不仅会导致不同的改革结果，甚至还可能抵消、化解、阻碍社会管理改革创新的正确方向与科学路径。就现阶段中国社会管理改革来说，我们有必要达成以下三点共识：

——社会管理改革是要促进社会活力而不是要限制社会活力。

我们承认与传统社会相比，当下社会的“不同”确实多起来了，不同的价值观念、不同的行为模式、不同的利益诉求等等。面对这诸多的不同，我们不必如临大敌，更不要搞一刀切。从技术层面来说，我们要重视沟通与协调，而不是片面的强力控制；要重视柔性“减压阀”功能，而不是一味的“高压线”威慑。

——现代社会管理要形成多主体共管而不是单个部门独木支撑的模式。

在传统的社会中，政府是独一无二的社会管理主体；在传统的社会状态下，这种模式也行之有效。但在社会主义市场经济充分发育的背景下，单靠政府部门来完成社会管理已经越来越力不从心。我们要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

我们要理顺政府与城乡自治组织的关系，整合社会管理资源，增强基层自治功能。现代社会治理的过程是一种持续的互动，它不仅需要政府公共部门自上而下力量的支持，而且还需要公民社会自下而上力量的参与。我们要完善社区管理体制，构建社区公共资源共享机制和综合治理机制，创新治安管理与城市管理、市场管理、行业管理等有机结合的新模式。大力发展、壮大各类社会组织，深度开发社会自律管理资源，充分发挥其社会协同的巨大潜能。通过自上而下和自下而上的两种力量的互动，实现社会公共利益的最大化。

——利益调整要算大账，敢对既有不当利益动大手术。

改革是利益的重新调整，这一点无须回避，也回避不了。所有参与改革的群体都很清楚。因改革而获益肯定支持，因改革而受损肯定不高兴。社会管理体制改革也如此。这些年来既有的管理模式客观上形成了一个既有的利益格局和一个较大的利益群体。进行社会管理改革肯定会使他们既有的利益要受到损害，乃至丧失。我们在力所能及的同时适当兼顾一下，也有利于减少改革的阻力，但在不能兼顾的时候，必须要有壮士断腕的决心。毕竟从总的来说，改革中的利益调整要算大账，有利于整个社会发展进步的改革、有利于社会最大多数群体利益的改革不回避、不害怕让一些群体付出应有代价。更何况他们的一些既得利益本来就是不怎么应当，不怎么正义的。

三、关键是宏观调控方法的科学性

我国这些年来宏观调控当然应该是有成效的，否则我们的经济发展不可能取得诸多的重大成绩。但当宏观调控有效性的问题被一而再、再而三地提了出来，并且成为大家讨论争辩的问题的时候，至少说明对这一问题的进一步回答尚待形成共识。因为就宏观调控本意来看，是指经济运行中出现了不健康的态势，需要通过宏观调控来消除“病灶”，使得经济回到健康发展轨道上。既然如此，宏观调控就只能是一种阶段性的现象，宏观调控手段也只能是一种暂时性的手段。可是中国经济的宏观调控已经进行了五年多，而且在可预计的相当长一段时期内还必须进行更大范围、更深层面的宏观调控。这就从另一个角度说明宏观调控有效性面临的挑战，说明我们确立一种科学的宏观调控观，探索、形成、运用科学的方法来增强宏观调控的有效性，已经越来越迫切了。

科学的宏观调控观应该包括什么样的内容，我们可以进一步研究，但至少在以下三个方面要有明确的回答与科学的应对。

（一）“辨症”要准确

中医理论告诉我们，诊病不仅要找准病灶，更要了解清楚病理。同样是发烧流涕的感冒，风热、风寒截然不同，治病方法当然不能雷同。宏观调控同样如此。不仅要找准经济运行不健康问题所在，更需要辨清楚导致这些问题的原因所在。

面对宏观经济运行中出现的诸多问题，很多同志往往习惯用“非理性”这个词去解释。意思是说在经济运行中之所以出现一些不正常、不健康的现象，主要是由于各个具体的经济主体非理性行为所导致的。其实不然，细究社会中各个经济运行环节及其主体具体行为，没有一个不是清醒而且理性的：就企业来说，扩大经营规模是理性的。我国总体处在经济上升期，且劳动低工资导致企业成本相对偏低，资本和货币供给相对宽裕，此时不扩张更待何时。即使企业经营已经存在问题，只要快速发展，也容易化解和容易掩盖。有位企业家甚至讲，借钱借到一定份上，银行就不敢把你怎么样；规模做到一定份上，政府也会睁一只眼闭一只眼。

就地方政府来说，扩大经济规模是理性的。全国各处都在快速发展，自己发展慢了，不仅面子上不好看，也没得钱可花。想方设法搞个开发区，东拼西凑上个大项目，把自己地盘内的蛋糕做大总是好处多多。“小而全”对全国可能不是好事，对自己绝对不是坏事。就算实在不短缺，为了税收也可以出台土政策保护自己产业在自己地盘的销量。

就政府官员来说，推动快速发展是理性的。领导干部肯定是要有政绩的，什么是政绩？能为上级领导和组织部门认可的就是政绩。在现有的考评体系中，经济增长速度、政府财税收入等等是压倒一切的指标，而要完成这些指标，在目前的经济发展阶段和现有的制度环境下，加大固定资产的投入是最有效也最便捷的方式，立竿见影。反正不会有人问你为经济发展付出多少资金乃至资源与环境代价，或者即使有人问，大家都一样，彼此彼此，法不责众，不了了之。