(5)加强制度建设。要督促监察对象对行政管理活动的质量要求做出规定，建立岗位责任制、依法办事制度、政务公开制度、服务承诺制度、目标责任制等制度，为行政效能监察提供可操作的标准。针对监督检查发现的问题，督促监察对象完善相关效能建设制度和程序。要逐步建立健全行政效能监察工作制度，明确行政效能监察的内容、方式、程序、手段和时限，为工作提供制度保证。制度建设要符合行政机关的实际运行状况和行政管理的规律，坚持以提高行政效能为出发点，注意各项制度的配套与衔接。当前，要重点抓好行政效能投诉受理制度，对行政效能问题实行监督检查与责任追究制度。
2．行政效能监察工作方案的实施机构
依据上述行政效能监察的工作方案，应当具体落实相应的实施机构。这些实施机构是行政效能监察组织内的职能单元。
(1)配置机构。工作方案的实施，往往不是一个部门所能负责，而常需整合一些机构以分工合作方式来完成。因此，在设计效能监察组织时，组织内部的机构设置须以工作方案为主要依据，而工作方案的核心实质上是效能监察的职能。如职能性质不相同的，宜分设不同的机构来主管，职能所涵盖的地区或对象不同、程序有别，也宜分别设置不同机构来主管。再如工作方案涉及的内容单纯、工作量少，也可将职能相同或涵盖地区相同、对象相同、程序相同的职能，合并设置一个机构主管，以期实现权有所属、责有所归。
(2)考虑层次。以政府为最高层次，行政效能监察组织的层次结构为：人民政府→监察机关→效能监察组织→效能监察机构→效能监察对象。监察机关为配合工作方案所设置的机构，如为数众多已超出监察机关首长所能有效管制的范围时，在监察机关首长之间增设层次，也即在首长之下先区分若干大的效能监察机构，再由每一大机构管辖若干小单位。然而，这种沿用计划经济时代的管理模式，即通过金字塔形的行政组织逐级下达任务，逐级指挥，协调和控制，任务完成后再逐级上报和审查，也严重影响任务完成的质量。这是科层体制下的必然结果。因此，行政效能监察的实施机构的建模应当具有创新性。
(3)项目管理的组织模式。行政效能监察的项目管理模式，是指监察机关隶属的效能监察组织（效能监察室）负责人负责组织协调关系，对项目组不具有领导权和指挥权。效能监察项目组是具体履行效能监察职能的临时性组织，对监察机关首长负责，人员相对固定，工作内容根据项目需要临时分配。直接从监察机关负责人那里受命，了解某项效能监察项目的背景、目的、内容、应遵循的原则、时间及经费等条件和要求；项目组与各方面直接沟通，征询意见，听取意见，而不是请示、汇报、接受指示和接受审查；项目成果的直接汇报，避免出现双向失真。同时，以项目成效进行奖励。
（三）确定正确的组织结构
改变组织结构的决定一旦作出，下一个问题通常是决定“哪种组织形式最适合行政效能监察组织的战略和环境，最能有效地利用独特的核心能力”。那么，确定正确的组织结构，并使之适合行政效能监察的目标的最佳方式，体现为以下几方面：
1．战略层面上的分析
战略层面上的分析过程是通过一系列问题，确定如何最好地分配和集中资源来开展组织战略。首先，应当了解当前行政效能监察组织的组织状况和环境：
(1)政府改革和监察机关的制度创新是否要求我们采取一种特定的组织结构？
(2)影响效能监察组织满足公共政策需求以及社会公众需求的程度如何？
(3)监察机关所属的不同职能部门之间存在什么样的关系？它们之间是如何相互影响的？组织结构如何能够支持它们之间的合作？
(4)行政效能监察的核心能力是什么？它们如何支持我们的战略？组织结构如何有利于战略的实现？
(5)传统的行政伦理和组织文化对我们建立组织结构有什么影响？它们对新组织结构会有什么阻碍作用？
这些问题的答案会对我们建立组织结构产生巨大的影响。例如，我们以督导行政组织自行建构行政效能保障体系为最重要的战略，那么，建立一个以“治理网络模式”为核心的行政效能监察组织比传统的科层制效能监察组织更为合适。
回答这些问题的途径之一是通过观察数据输入、重要的准则和输出选择来把握这一过程（如表10 -2 -1所示）。
2．组织结构的关键要点
并非所有的行政效能监察组织的结构形成需要如此全面，但是以下关键要点必须注意：
(1)对职能交叉界面通过流程管理而非职责管理；
(2)达到满足监察对象和行政服务对象的双重目的；
(3)在做任何政策或者程序上的变化时，让各部门之间相互沟通，相互影响；
(4)使监察人员了解他们在整体监察体系中的职责；
(5)对各部门的政策具有一致性和连续性。
（第三节 政务效能监察的组织模式
就廉政监察的属性而言，主要是查处违法违纪。从法律规范的视角看，违法违纪行为的构成要件基本一致，其内容、程序、方法和手段，均具有明确的法律依据，故此不同的地区和单位，在开展廉政监察中，其组织结构呈现规范、统一、整齐划一的格局。而行政效能监察组织却截然相反，其组织机构的设置，呈现多元化趋势。其根本原因在于：
(1)至今我国还没有在法律、法规和规章中，赋予行政效能监察组织以明确的法律地位，地方政府的规范性文件中虽然明确提出了行政效能监察机构的概念，如《河南省行政效能监察暂行办法》第四条规定：“行政效能监察工作受本级人民政府和上级监察机关领导。各级行政监察机关设立行政效能监察工作机构，负责行政效能监察工作。”《天津市行政效能监察暂行办法》第四条规定：“各级行政机关应成立相应的工作机构，负责所辖区域或本单位的行政效能监察日常工作，对同级政府、主管部门负责并报告工作情况。”然而，就行政效能监察工作机构的基本内容和组织形式，绝大多数法律规范未进行明确的界定，各地政府往往是实事求是，因地制宜，设置适应本地区、本部门的行政效能监察组织。
(2)由于作为行政效能监察对象的各级各类行政组织，其管理职能具有较大差异，有的是行政执法类，有的是综合管理类，也有的是内部管理类。这就面临一个行政效能监察目标多元化的问题，由于目标的不同，政策的差异，因此，在建构行政效能监察机构时也就不统一。
(3)行政监察组织的领导体制决定了政府对行政监察机关具有绝对的控制能力，因此，不同的地方政府对行政效能监察的认识有很大的差异。有的地方政府认为，行政效能监察是政府管理不可或缺的重要职能，故此，在政府中成立行政效能建设领导小组等机构，扩大行政效能监察机构在政府管理中的作用。也有地方政府认为，行政监察机关主要职责就是廉政监察，就是案件查办，效能监察不是其核心职能，提升效能监察的职责归属政府自身。在不同的政策指导下，行政效能监察机构的设置也就呈现多元化。
因此，我国行政效能监察组织的多元化趋势，也为探索中国特色的行政效能监察创新之路提供了多种选择。当前，行政效能监察组织的定位、设置以及职能正处在一个初创时期，其主要的组织模式有以下几类。
一、政务效能监察组织的一般模式
当前，绝大多数的行政监察机关，其行政效能监察职能，基本上是由行政监察机关的执法监察职能部门承担。这是执法监察在行政效能监察外延概念的监察理念的客观体现，是长期以来行政监察发展历程的自然归纳。源自这一理念，导致从组织基础上混淆了行政效能监察机构与执法监察机构的根本区别，束缚了行政效能监察职能的发挥。因此，将行政效能监察组织从执法监察组织体系中独立出来，两者之间进行明确的职责区分，构建一个符合监察职能发挥和监察目标实现的组织架构，是行政监察制度改革的重要途径。行政效能监察机构的一般模式，如图10 -2-1所示。
依据图10 -2 -1所示，行政效能监察机构呈现以下特征。
（一）明确了行政监察工作的三重职能
监察工作的三重职能，即廉政监察职能、执法监察职能和效能监察职能。廉政监察、执法监察和效能监察三项职能优势互补，共同组成构建惩治与预防腐败监督体系的重要机制。但是，三者的具体内涵是什么，通过何种制度平台使之最大限度地发挥整体性功能，是组织建构中必须解决的问题。基本原则是：
(1)廉政监察与效能监察是监察机关的两项主要职能，执法监察（有的监察机关定位为政令检查）是辅助性职能，或者称之为手段性职能。
(2)三项职能的分工是协调下的分工。即在完成行政监察总目标中使各分系统的努力达到统一。活动的差异性越大，职能的专业性越强，协调难度越大。因此，廉政监察与效能监察的协调难度较大，而执法监察与廉政监察和效能监察的协调则相对容易。
(3)应当明确协调的依据。行政组织通常建立三种机制来进行协调。即指示型、自愿型和促进型。效能监察机构与廉政监察机构和执法监察机构的协调，更多地应当体现自愿型和促进型。协调来源于能力，某些监察人员可以同时担任两个机构的人员，起到协调作用。
(4)将执法监察定位为实现廉政监察和行政效能监察的手段和途径，以廉政执法监察和效能执法监察为其基本职能。因此，执法监察机构通常成为沟通廉政监察与效能监察的重要平台。
（二）实行纪委与监察合署办公体制下的科层制
在具有特色的合署办公体制下，行政效能监察机构如何利用好这一体制的优势，是值得研究的问题。合署办公体制与其他形式的组织相比，能够保证实现组织效率的最大化。
(1)合署办公体制，能够最大限度地发挥执政党的社会动员能力和利益综合能力，并涵盖所有的监督对象，确保制度体系的普遍性价值。
(2)其组织分工和工作程序具有稳定性和可靠性。以稳定的规章制度和稳固的科层制结构为基础，具有稳定性。由于排除党政两个系统的冲突和不协调问题，因而在实现规定的行政目标方面，具有可靠性。
(3)除通过法律规范来实现政令畅通外，更重要的是科学地运用党的政策来加强执行力。
（三）行政效能监察机构三分化
为更好地履行行政效能监察职能，增加行政效能监察机构的配置的合理性，将行政效能监察机构一分为三：
(1)行政效能执法监察部门。即依据法律、法规和政策，以及相应的制度规定、考核指标，对行政组织的执行状况实施执法监察。
(2)行政效能指导与合作部门。即为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则，规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，或者与行政组织建立行政效能项目的合作制，谋求行政组织认可或协同，以有效地实现提升行政组织的行政效能的目标。
(3)行政效能问题督办部门。即依托行政效能执法监察和受理行政效能投诉的途径，发现行政效能问题，根据管辖分工，督办行政组织或者自行实施调查处理。
二、政务效能投诉中心模式
对此类行政效能监察机构，各地称谓不同，“行政投诉中心”、“行政效能投诉中心”、“行政效能监察投诉中心”（以下统称“行政效能投诉中心”）等。目前，全国行政效能投诉的受理模式和工作机构有五种类型：第一种是最为典型的模式，即成立政府行政投诉中心；第二种是由省纪委监察厅效能监察室负责承担效能投诉的管理；第三种在行政服务中心内设置监察机关的受理窗口；第四种是与执法监察室合署办公；第五种由省纪委监察厅执法监察室负责受理效能投诉。行政效能投诉中心的设置，基本是在维护现行监察组织体系基本架构和正常运转的情况下的渐进式制度创新。其创新之处在于不破坏现有的行政监察制度格局，在确保行政监察职能和行政监察组织相对平衡的条件下，将行政效能监察组织独立化，行政效能监察职权具体化。这一制度体系具有较强的普适性，易于推行，便于操作。但由于其先天制度设计上的妥协性，其功能发挥的充分性和有效性也引起质疑。在这里，我们仅以最典型的模式，即政府成立行政效能投诉中心进行分析，而这种以北京、江西为代表的模式是今后的发展趋势。
（一）行政效能投诉中心的组织建构
行政效能投诉中心是多中心制度安排模式和治理网络模式的科学运用和有机结合。在这一体制中，行政效能投诉中心既是人民政府的投诉中心，同时又是行政监察机关的行政效能监察机构。一方面，在人民政府的统一领导下，承担行政效能管理与监督的职责，成为政府实施行政效能监管的主体；另一方面，在行政监察机关的领导下，根据上级监察机关的政策要求和本级监察机关的廉政勤政的总体安排。开展行政效能监察工作。
同时，行政效能投诉中心以受理权和监督权为纽带，以行政效能问题为范围，构建治理网络。该治理网络主体包含着人民政府、上级行政监察机关、本级监察机关、各级行政效能投诉中心、行政效能监察对象（主要是政府职能部门）、行政相对人、其他公益性组织等。行政效能投诉治理网络，意味着更加水平化的治理结构。在这种结构中，不存在一个中心的目标和策略，更不可能以某个组织的单方目标作为网络绩效的标准，在充分整合各个行动者拥有资源的同时，实现整体效能最大化。行政效能投诉中心的组织结构如图10 -2 -2所示。
（二）行政效能投诉中心的领导体制
行政效能投诉中心的领导体制具有以下特征：从领导体制的视角看，行政效能投诉中心受本级人民政府和本级监察机关双重领导。行政效能投诉中心既是本级人民政府负责行政效能管理的职能部门，同时又是行政监察机关实施行政效能监察的职能机构。行政效能投诉和行政效能检查、指导以本级人民政府领导为主，行政效能事项的调查处理以本级监察机关领导为主，即以行政效能的业务内容作为划分领导关系的标准。下级行政效能投诉中心的领导体制是三重领导关系，即行政效能投诉中心受本级人民政府、本级行政监察机关和上级行政效能投诉中心三重领导。
（三）行政效能投诉中心的职责
