（第一章 省直管县改革的时代背景和战略意图
在国家经济社会发展方式开始新的转变，大力发展县域经济、加快城乡统筹和地方政府管理体制创新等重要思想已经纳入党和国家经济社会发展总体战略布局的新阶段，我们认真思考县域经济发展面临的现状和挑战，研究省直管县改革的政府管理体制创新，具有特殊的战略意义。
（第一节 县域经济发展的现状和面临的挑战
分析当前我国县域经济发展的现状，我们喜忧参半。既看到了取得的经济发展成就，也看到了面临的挑战和困难。
县域经济在全国经济发展中已经占据了较高的份额。到2007年，我国县域经济总量GDP占全国的1/2，地方财政收入占全国的1/4，全社会商品零售总额、投资、实际利用外资都占全国的1/3左右。县域经济不断增强，2002-2005年全国县域人均GDP占当年全国平均数的比重不断提高，分别是71.0%、72.8%、74.8%、77.4%。根据近两年的统计数据来看，比重还有增加的趋势。
发达的县域经济已成为国民经济发展中的亮点。百强县或者具有区位优势，或者具有资源优势，成为全国县域经济发展的中坚力量。按汇率换算，前十强及部分百强县已经成为工业化和城镇化的主力军，其经济实力雄厚，人均GDP已超过3 000美元，接近中等发达国家水平。百强县成功创造出“昆山之路”、“顺德制造”、“张家港精神”、“江阴板块”、“义乌指数”等标志性发展模式，有些县域经济发展到一定程度已融入城市经济。
如以浙江为代表的县域经济发展模式，创新政府管理体制，紧紧抓住市场，针对市场需求，大力发展民营经济，走出了一条通过块状经济振兴县域的好路子。如义乌小商品市场无中生有，名扬海内外。
以江苏为代表的县域经济发展模式，在集体经济改制激发企业发展活力的基础上，抓住对外开放的机遇，走外向型经济带动发展县域经济的道路。目前浙江和江苏的县域经济总量已占相应省经济总量70%左右的份额。
以山东为代表的县域经济发展模式，一方面依托毗邻日韩的区位优势实施对外开放；另一方面大力推进农业产业化，走特色农村经济与外向型经济相结合的县域经济道路。其典型就是寿光。寿光的蔬菜和水果目前在国内外都享有了较高的知名度。
以广东为代表的县域经济发展模式，即依托良好的区位优势，大力发展两头在外的劳动密集型产业，如增城的牛仔裤、古镇的灯饰，占据了国内外市场的很大份额。
县域经济从区域分布上看各地发展仍然不平衡。总的看，东部地区发展水平相对较高，中西部发展水平相对较低，县域经济发展表现出发达和贫困并存的不平衡。一方面存在一批有经济实力和竞争力的百强县；另一方面存在594个国家级的贫困县。
发达的县主要分布在东部地区，而落后的县主要分布在中西部地区。
2005年评出的百强县中，东部地区有88个，主要集中在长三角、珠三角和环渤海等三大经济圈（浙江省27个，山东省23个，江苏省22个，福建省8个，广东省3个，河北省3个，北京、上海各1个）。东北地区5个（都在辽宁省）。中部地区4个（河南省2个，湖南、山西各1个）。西部地区只有3个（分别在内蒙古、四川、新疆维吾尔自治区）。在全国县域经济发展中形成了“7 -4 -3 -2”新格局，即县域经济强县的数量约占全国县域单位总数的1/7，人口约占全国县域总人口的1/4，而创造的国内生产总值超过全国县域总量的1/3，提供的地方财政一般预算收入约占全国县域总量的1/2。人均地区生产总值前列的100个县域是最低县域的15.8倍，比2003年的15.1倍有所增加，这表明强弱差距还在进一步扩大。
2007年评出的“全国县域经济基本竞争力百强县（市）”主要分布在东部地区，东部地区有90个，东北地区有5个，中部地区有11个，西部地区有4个。具体来看：河北省6个，山西省2个，内蒙古自治区2个，辽宁省5个，上海市1个，江苏省24个，浙江省25个，福建省8个，山东省25个，河南省7个，湖南省2个，广东省1个，四川省1个，新疆维吾尔自治区1个。前10名分别是：（江苏江阴市、江苏昆山市、江苏张家港市、江苏常熟市）、江苏吴江市、浙江慈溪市、浙江绍兴县、江苏太仓市、福建晋江市、江苏宜兴市、浙江义乌市、浙江余姚市、山东荣成市。江苏江阴市、昆山市、张家港市和常熟市等相连的四个县级市作为“区域经济强县组团”并列第一名。新进入百强县（市）的有9个：河北三河市，山西孝义市，江苏铜山县、仪征市、兴化市，河南新郑市、荥阳市、禹州市、登封市。百强县（市）的平均规模：人口81. 45万人，地区生产总值268. 17亿元，地方财政一般预算收入13. 36亿元，人均地区生产总值为35 960元，农民人均纯收入6 790元，分别比上年增长4. 05%、15.86%、22.57%、16. 43%、8.99%。
随着宏观环境的变化和经济发展的转型，加之结构性矛盾和体制性矛盾的存在，以及受县域地理位置、人文、科技等条件的影响，产业结构不合理，经济结构单一，工业化、城镇化水平低，县乡财政困难，农民增收缓慢等问题日益显现。县域经济发展面临传统优势弱化、竞争压力增大的挑战，相对大中型城市而言，县域缺乏大项目、大产业支撑，运行质量低下，发展后劲不足。
首先，结构性矛盾导致县域经济运行质量低下。除东部一些发达地区外，目前我国大多数县域经济都存在着明显的结构性矛盾。其一，从产业结构看，工业方面，县域优势行业和优势产业不明显，存在明显的结构雷同、规模偏小现象。农业方面，传统种养业仍占相当大的比重，区域特色不明显。同时，农业和农民的组织化程度低，专业化分工水平低，农业产业化链条不长。其二，从所有制结构看，经过近几年大发展，我国县域经济的民营化大大加快，非公有制经济数量有较大增长，但总体上质量不高，规模较小，布局分散无序。其三，从市场结构来看，缺乏充满活力的市场主体，经济发展的市场竞争力不强，外向度相对较低。一些重要资源要素如信息、技术、专利、品牌等较为缺乏。由于区位、外贸制度等方面的限制，目前我国县域经济中自营出口和利用外资的份额还比较少。
其次，体制性矛盾导致县域经济的发展后劲乏力。相对于宏观经济体制改革，我国县域经济发展的配套体制改革明显滞后，制约了县域经济的发展。突出表现：一是金融体制改革后，金融支持县域经济发展力度明显不够。国有商业银行采取“垒大放小”的经营战略，对县域的信贷总量大幅减少；农户小额信贷难以支持县域产业化、规模化的经营；占县域经济主体地位的中小企业贷款十分困难；基层国有商业银行机构撤并后，金融服务出现了体制上的断层。二是分税制改革后，县乡可用财力越来越少。普遍反映县域内事权与财权不统一、财力与责任不对等问题。县、乡、村三级大多数债台高筑，且负债额逐年上升。三是市管县行政体制积累许多问题，省直管县的呼声越来越强烈。在市管县行政体制下，事实上存在着市对县各种资源的多占和挤用，民间议论的“抽水机”现象是客观存在的，县域经济发展希望改变目前的行政管理体制。
（第二节 国家经济社会发展方式转变的新要求
党的十六届三中全会以来，“科学发展观”、“和谐社会”这两个非常重要的概念成为我国政治经济发展和社会建设的主题词。不仅理论上日益完善，而且成为覆盖全社会的指导方针。“科学发展观”、“和谐社会”的提出，表明了改革开放进入了新的发展阶段，国家经济社会发展方式开始了新的转变。
国家经济社会发展方式新的转变，包括很多方面的内容。比如在经济方面，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。比如社会方面，通过优先发展教育，提高全民受教育程度和创新型人才培养水平，为现代化建设提供人力资源保障；通过积极扩大就业，支持劳动者就业和创业，增强社会发展动力和活力；通过调整收入分配格局，增加中低收入者收入，调动勤劳致富的积极性和创造性；通过改善民生为重点的社会保障事业，创造城乡公平均等的基本公共服务，实现人的全面发展。
国家经济社会发展方式新的转变，对现阶段和未来的中国发展有着特殊的重大影响。对地方经济发展和地方政府改革创新也有新的要求。这种影响和要求，我认为可以简要概括为两个重要的现象或概念：“公共资源配置权下移”和“公共服务统筹权上移”。
首先，国家经济社会发展方式转变，要求大力发展县域经济，推进社会主义新农村建设，实际上提出了“公共资源配置权下移”的新要求。
这种“公共资源配置权下移”，是对公共经济政策由过去的偏重城市开始向县域和农村转换状态的概括。它至少包含这样两个方面的信息：一是中央和省级政府的公共政策应当更多的向县域倾斜，要通过权力下放和扩权，调动县域发展经济、解决三农问题的积极性和创造性；二是中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜，“多予少取放活”要成为方向性的常态。
以往，由于城市改革和发展的任务极其繁重，县域经济发展和农村建设的问题还没有真正提到国家战略的层面来解决。在国家发展进入新的历史条件下，县域在解决“三农”问题、促进城乡统筹、区域协调发展方面的作用明显突出，县域经济发展规模与水平直接关系到我国工业化、城镇化的实现程度，县域经济实实在在地成为了我国国民经济的基础。可以说，县域经济的发展程度如何，关系到“三农”问题的解决和新农村建设的实质性进展，它们之间是相互影响和相互推动的关系，决定中国和谐社会和全面小康社会的建设进程。
大力发展县域经济，能够为促进社会主义新农村建设奠定坚实基础。其一，发展县域经济是繁荣农村经济的重要前提。工业是县域经济的主导，农业及农村经济是县域经济发展的基础。只有县域经济发展起来了，带动了农村的农业、工业、服务业的发展，才能够促进农村经济的全面发展，为推进社会主义新农村建设打下坚实基础。
其二，发展县域经济是小城镇建设发展的重要基础。坚持大中小城市和小城镇协调发展，是“十一五”时期我国推进城镇化的重要方针。县域经济发展了，才能促进产业集聚，人口集聚，小城镇发展才有经济基础。我国沿海发达地区的广大农村正是借助于乡镇企业的发展，推动了城镇化，推动了社会主义新农村建设。其三，发展县域经济是吸纳农村富余劳动力转移的主要渠道。县域经济发展了，才能够为当地的富余劳动力提供就业机会，让城镇成为农民务工经商的新的就业平台，也可以避免农村人口过度集中到大中城市，可以在一定程度上缓解大中城市就业压力和社会管理的压力。其四，发展县域经济是农民增收的重要途径。我国农村人多地少，加快农村劳动力向非农产业和城镇产业转移，是增加农民收入的必由之路。1990年以来，农民来自第一产业的收入从75. 6%，降为2004年的59%。来自务工的工资性收入已经上升到了34%，从新增的收入来看，50%以上是来自务工及非农性收入。县域经济的发展，将有效推动农村非农产业的发展，为农村提供更多的就业门路和就业机会，成为农民增收的重要途径。建设社会主义新农村，也为大力发展县域经济带来难得的机遇。建设社会主义新农村的首要目标是“生产发展”，首要原则是坚持以经济建设为中心。显而易见，大力发展现代农业，提升城镇工业化水平，增强县域经济的活力和竞争力，全面繁荣农村经济，是建设社会主义新农村的题中应有之义；建设社会主义新农村要实行城乡统筹，坚持“多予少取放活”的方针，建立以工促农、以城带乡的长效机制。我国地区经济发展的实践经验告诉我们，凡是县域经济实力强的地方，产业集聚、人口集聚加快，城镇规模就不断扩大，工业与农业、城市与农村就协调发展。这就说明大力发展县域经济是统筹城乡社会经济发展的必然要求。建设社会主义新农村主要任务是发展农村生产力，促进农村经济繁荣，促进农民持续增收。这是新农村建设的核心，也是“三农”工作的主题，最根本的是要努力扩大就业，壮大县域经济，加快城镇工业化和小城镇建设，积极发展二、三产业，推动农村非农化的进程，可为农民创造更多的增收机会和就业渠道。
其次，国家经济社会发展方式转变，要求加快统筹城乡发展，强化民生为重点的社会事业建设和公共服务提供，实际上提出了“公共服务统筹权上移”的新要求。
实现“公共服务统筹权上移”，它主要体现两方面的内容：一是由于历史欠账较多，城乡公共服务水平不均衡，城乡差距拉大、“三农”问题严重、县乡财政困难、农村社会事业发展滞后。特别是农村教育、文化、医疗、保障等社会事业与城市存在较大差距。这与过去偏重城市改革的、事实上的“非均衡”发展战略密切相关，也暴露了统筹城乡的举措缺乏力度。从一定意义上讲，市管县行政管理体制存在的问题，加剧了这些问题的解决难度。加快统筹城乡发展，强化民生为重点的社会事业发展和公共服务提供，非常需要进行改变市管县的改革，减轻县乡在统筹中的压力，也改变市统筹的区域不均衡问题。二是探索省直管县的行政管理体制，强化省级在辖区内统筹农村教育、文化、医疗、保障和平衡财政的责任。从理论意义上的公平来讲，实现城乡经济社会一体化，我们应当追求全国城乡的统筹，但在我国目前的经济发展水平阶段，事实上，我们在实践中很难短时间内解决。因此，逐渐提高统筹层级，追求省级统筹和区域公平应当是一个重要的发展方向，这也是最终实现全国城乡统筹的奋斗路径。
