理顺体制内部各组成要素的关系、转变政府的职能是行政管理体制改革的核心任务，同时也是省直管市县领导体制所要求的。党的十七大提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”也就是要按照相同或相近的职能由一个部门承担的原则和综合设置机构的思路，理顺政府各部门之间的关系。大部门制可以打破现有利益格局并整合不同部门的利益，消解部门矛盾因素，压制利益追求冲动，有助于从更宏观和科学的角度进行政府决策、政策执行和政策督导。
早在海南建省之初，海南省委省政府就开始了“大部门体制”的初步探索，实行了“大交通”、“大工业”、“大农业”、“大商贸”、“大文化”、“大人事”、“大水务”等大部门别的管理体制。在1993年的机构改革中，进一步精简机构、压缩编制，并取消了许多非常设机构和所有的委员会，保证了行政首长负责制的真正落实和行政系统的灵活高效运转。对省、市（县）、乡（镇）不同层级政府的事权进行一定的划分，在一定程度上理顺省与县（市）政府之间的事权关系，和同级政府各部门之间的职责权限，对涉及两个或两个以上部门的权限，明确规定了谁为主办、谁为协办，较好地解决了部门职能交叉权责不清问题。在此次机构改革中，还加强了省级政府对经济的宏观调控职能，减少了一大批具体审批事项；加强了市县政府社会公共服务职能和对“三农”工作的领导；建立了乡镇政府社会化服务体系。这些改革加快了政府职能转变，促进省直管市县领导体制的落实和巩固。
在2000年以来的改革中，海南结合推进行政审批制度改革和贯彻落实《行政许可法》，先后下放了65项行政审批事项和43项行政许可事项到市县。从2001~2007年，分六批共清理省政府所属部门实施的行政审批事项945项，取消293项，取消和调整的年审（年检）15项。各市县共取消和调整行政审批事项803项。同时，大力改进行政审批方式，组建了省政务服务中心，提高了政务服务效率。
其五，按照“先立规矩后办事”的原则依法行政，有效设定了省直管市县行政管理权力的运行边界。
始终坚持立法推进改革，坚持“先立规矩后办事”，切实加强了各项制度建设。
截至2006年底，全省共颁布法规规章450多件，涉及规范市场主体、维护市场秩序、加强和改善宏观调控、规范政府行为等各个方面，初步形成了海南适应社会主义市场经济体制的法规规章体系框架。各个部门也大力推进机关制度建设，较为有力地防止了行政权力的滥用和行政行为的失范。
大力推进行政执法体制改革，规范执法行为，解决多头执法、重复处罚的问题。
同时，在农业领域和文化领域也开展了综合行政执法试点工作。为规范和监管旅游市场，省政府还探索进行了旅游联合执法。在全国率先建立了首席法律顾问制度；围绕对行政权力的制约和监督，省政府建立了规范性文件备案监督制度，全面规范抽象行政行为；强化责任机制，出台了《海南省党政领导干部问责暂行规定》；强化行政复议监督纠错功能，加强了对基层政府行政行为的监督；全面推行政务公开，推进了阳光政务建设。
（第二节 海南省直管市县体制的效果分析
海南先行试验的省直管市县管理体制，符合中央要求，符合海南实际，符合行政管理体制改革的方向，有些实践探索为全国提供了有益的启示和借鉴，其效果值得认真总结。
其一，省直管市县领导体制有利于发展壮大县（市）域经济，夯实省域经济的基础。
海南在建省之初即实行“县市分治”，市只管城市本身，县则由省直接管理。这一设计的逻辑起点很大因素源于发展县域经济。县域经济发展程度如何，直接关系到海南小康社会建设的进程。根据内生经济增长理论，制度供给是决定经济增长的一个重要因素，其作用要比资本、劳动力等要素更加重要。从建国50多年来我国县域经济的成长过程来看，国家的制度供给、制度变迁是影响县域经济发展态势的决定性因素。从总体上看，1978年以前，在僵化的计划经济体制占支配地位的情况下，我国的县域经济基本上处于被压制的状态。1978年以后，以农村家庭联产承包责任制为标志，我国走上了制度变迁的路程，县域经济也从此迎来了蓬勃发展的新机遇。
海南县域经济底子较差，起点低，在全国发展县域经济的背景下，海南的县域经济没有出现明显的波动，逐年保持经济增长的态势。当然从全国看，海南的县域经济发展速度还没有特别明显优势，全国排序上下还有波动，甚至有退步。如果没有实行省直管市县，可能差距就更大些。省直管市县领导体制无异对县域经济具有较好的促进作用。1987年海南全省经济总量( GDP)仅有57.7亿元，人均地区生产总值939元。到2007年全省经济总量( GDP)达到1 229.6亿元，人均地区生产总值达到14631元。分别增长了20倍和14倍。2007年全省地方财政收入达到1 52. 42亿元，城市化水平提高到47. 2%，城镇居民人均可支配收入10 997元，农民人均纯收入3 791元，职工平均工资18 273元，城乡居民储蓄存款余额达到878. 88亿元，农村居民和城镇人均居住面积达到22. 64和22. 07平方米。对比研究表明，省直管市县领导体制的实行，使政策和财力能够比较多的向市县释放，有助于县域经济发展，有助于增强市县财政实力，为县域经济发展提供了坚强保证。
其二，省直管市县领导体制有利于战略规划并实现城乡统筹，加快社会主义新农村建设步伐。
海南省直管市县领导体制，一方面有利于按照科学发展观的要求对省域经济社会发展进行整体性和战略性规划，强化对区域布局、重大产业项目、重点基础设施等进行统一管理，避免各市县因自身利益原因导致的项目重复建设和产业结构雷同等不良竞争问题；另一方面也有利于对市县经济社会发展进行宏观调控和城乡统筹，在管理体制上实现了财政资金直接向市县级政府的转移，保证了市县级政府发展农村各项事业所需的资金，加大了对农村地区的资源投入，这对加强农村基础设施建设，改善农村环境面貌，推动农村经济发展，提高农民生活水平，都有益处。
目前，全国范围内普遍存在的城乡二元经济社会结构、城乡居民收入差距过大的情况，在很大程度上与长期以来国民收入分配格局不合理有着直接关系。多年来国家对农村和农业的财政支持较小、实际投入较少，财政资源在城乡之间的分配存在着严重的失衡现象。由于海南县域经济发展水平还不高，省直管市县领导体制的功效体现的还不明显。但实行省管市县体制，多少还是能够相应地减轻财政资源在城乡之间的分配的严重失衡现象，保证了欠发达市县特别是中西部少数民族市县的基本费用支出，缓解了市县财政压力。以五指山市为例，2006年财政收入仅3 490万元，但本年度财政支出就达到了2.8亿元，超出部分均由省财政统一调度解决。这些努力为欠发达地区县域经济的发展提供了支持，有助于实现城乡统筹，缩小城乡差距，加快新农村建设。
其三，省直管市县领导体制有利于市县级政府在发展方面的横向联合，有利于区域统一市场经济体系的形成。
行政区是国家为推行政务、管理社会事务而划分的地方区域。经济区是以城市为中心，依据经济发展的内在联系，在城市与城市之间所形成的区域网络。前者是行政权力干预的结果，后者是商品交换过程中自发形成的产物，二者在不同的政治经济条件下形成不同的格局。行政区与经济区关系的这种变化，说明在市场经济条件下政治和经济作为两个相对独立的系统在按照各自的规律运行，在市场经济发展中，两个系统的互动和融合也提上日程。经济的横向联合必然要逐渐取代纵向的权力传承，形成自由分散的经济网络。
随着经济社会的发展，市县级政府发展经济的愿望越来越强烈，新的经济利益要求越来越突出。在发展驱动下，市县级政府展开了各种形式的区域性开发和合作，政府间的横向关系也随之逐步加强。市县级政府间的横向关系不论是平行的，还是斜交的，由于它们之间不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系，因此它们之间的关系比较自由，更多地体现为建立在市场基础上的交流与合作的关系，比如，海南的绿色水果和蔬菜基地建设、物流配送、网络销售以及旅游资源和旅游设施的开发等等形成的横向的市县级政府间协同关系，更多的体现了经济意义，有利于统一市场经济体系的形成。
其四，省直管市县领导体制有利于降低行政成本，减少资源浪费，提高政府管理的效率和效能。
在行政管理体制改革中，由于政府职能转变还没有完全到位，机构重叠、职能交叉、政出多门和多头执法的问题仍很突出。由于政企、政资、政事、政府与市场中介组织的关系没有分开或分开不彻底，许多应该由市场自行调节来解决的问题，仍由政府包揽，而许多事项都需要财政支持，政府缺乏成本意识和责任意识，行政费用增长过高过快和铺张浪费日趋严重，造成行政成本非理性膨胀和公共支出不合理，导致行政成本居高不下。而行政管理费支出增长过快，是我国政府成本过高的主要原因。降低行政成本、提高政府效能是深化行政管理体制改革的重要内容和目标，也是建设节约型政府的必然要求。
从海南省直管市县领导体制的实践来看，这个体制既是深化行政管理体制改革的需要，也是降低行政成本的有效手段。海南实行省直管市县的管理体制，行政层级相应减少，避免了因增设一个地级层次，造成机构、人员过多，财力消耗更多的可能，节约了行政成本，而且也能避免层级过多导致的资源配置成本增高的问题。同时．层次减少了，也提高了政府管理信息传递的速度和效率，有利于决策的迅速落实，提高了政府效能。在海南市县干部见到省里领导或向省领导汇报工作是比较容易办得到的事情，各市县可以直接向省委书记和省长汇报情况，但在内地则困难很多。这样，也有利于省级领导和省里部门领导及时了解市县情况，对市县工作的指导、帮助，既高效又便捷。
（第三节 海南省直管市县体制存在的主要问题
从国家行政学院调研组2007年11月对海南省的调查来看，浙江省出现的问题在海南也有不同程度的反映，但海南也有特殊性。一是由于海南在全国最早全面实行了省直管市县体制，因此有些问题已经基本解决；二是由于海南市县经济发展整体水平还不高，矛盾不很突出，有些问题还没有完全暴露出来。但海南在发展中也有自己的问题，特别是在以下三个方面比较明显，干部反映也非常强烈，面临着新的政策选择。
其一，市县级政府行政权受到严重分割，“三权”在上的部门越来越多，权力上收而责任下放和乱罚款制约了市县级政府能力的发挥。
新中国成立后，无论地方行政管理体系如何变化，县级政权始终保持着一级地方政权的法律地位。县政府在法律所赋予的职能范围内可根据上一级政府的大政方针及本县的实际情况灵活地开展活动，自主地确定自己的具体目标、活动方式，创造性地开展其职能活动，来推动县域内各项事业的发展。改革开放以来，为了加强对市场经济秩序的监管，同时也出于对地方政府权力滥用的制约，国家垂直管理和省垂直管理的部门（或行业）越来越多，大约占机构的1/3左右。在海南因为实行“小政府”
体制，因此显得比例更高，一般占县直单位近50%。过去有电力、邮政、烟草、电信、移动、人行、工行、建行、中行、农行、农发行、信用社、人寿险、财产险、石油、国税，后来增加地税、工商、质量技术监督、食品药品监督、国土资源等，“国垂”和“省垂”单位有20多家，县级政府行政职能的行使受到严重分解和制约。
虽然实行了省直管市县体制，但计划经济管理的传统成分仍有遗存，省里垂直管理的各职能部门管得还比较多。为了贯彻“集中力量办大事”的思想，配合国家实施宏观调控，省里又不断增设权力事项，“三权”在上的部门也越来越多，而且权力“上收”而责任下放的趋势越来越明显，在权力“上收”的同时，各种名目的罚款也越来越多，存在着比较严重的乱罚款现象。然而，对市县域发展承担着很大责任的市县政府，却在很多问题上没有自主决策的权力。这种垂直管理体制虽然有它的积极意义，也能够起到监督制衡的作用，但却极大地弱化了市县级的调控能力，也降低了市场机制配置资源的效率，有些方面已经对县域经济和社会发展产生比较大的副作用。
根据中国经济改革研究基金会国民经济研究所樊纲等专家主持的研究表明：海南的市场化总体进展情况排序从2001年的全国第8位，一路下滑到2003年的第16位，2004、2005年继续下滑到第20位。是同一期间唯一一个市场化指数发生下降的省份。其中，“政府与市场的关系”排序下降很大。是什么原因造成排序下降？也要从垂直部门的越来越多方面找原因。由于海南实行“小政府”体制，这个问题表现的更加明显，问题显然更多，也需要高度重视。因此，党的十七大报告提出了“规范垂直管理部门和地方政府的关系”的任务，党的十七届二中全会提出了“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。”“理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。”这也是今后海南省需要认真研究解决的重点问题。
其二，应下放市县的权限没有下放或下放了也没有得到很好的落实，市县要求继续放权的呼声很高，但厅局多认为已经基本无权可放。
