继强县扩权之后，浙江省又在绍兴县率先实行强镇扩权的试点。绍兴县将杨汛桥、钱清、福全、兰亭、平水等5个镇作为“扩权”的试点，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。2007年初，该县建设局、发改局、经贸局、外经贸局、建管局、商贸局等部门，与这5个镇签订了委托行使管理职能协议书，将投资项目的核准、备案，建筑工程许可证核发等相应的职权下放到这些镇。5个镇还享受相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还给这些镇。而在此之前的2005年，绍兴县就开始了强镇的部分扩权试点，试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导，委托行政执法期限从2005年9月27日开始，暂定两年。该县尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。并且，浙江的强镇扩权并非绍兴一家，据了解，列入浙江“十一五”中心镇培育工程的省级中心镇共141个。对于这些中心镇，浙江省决定扩大其经济社会管理权限，“依法下放、能放就放”。在全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下，绍兴县的乡镇扩权之举在国内显得非常特立独行。浙江为什么在乡镇一级要不要精简和裁撤的争议中，毅然给乡镇扩权呢？追根求源，这与浙江经济发展水平与格局导致的农村工业化和城市化有着深刻的关系。
从政治上看，增设各种级别的市建制，不仅有利于改革和完善我国行政区划体制，解决现行行政区划建制老化问题，而且可以调整各级行政区域范围，更有利于国家的统治和长治久安。从经济上看，设市有利于培育新的经济增长点，推动二、三产业的发展，对经济发展有积极的促进作用，是一种调动地方积极性、拉动内需、加快工业化和城市建设的动力机制。
在上世纪80年代以前，我国设市多采取“切块设市”的模式，即从县域范围内切割出城市化水平较高的城区及其近郊区单独设市，市、县并存，城乡分治而其政府往往同驻一地，形成城乡分割、县包围市的格局。实践证明，“切块设市”弊端较多，增加了行政编制和财政支出，扩大了城乡之间的矛盾，因市区腹地狭小使城市的发展受到较大限制，不利于城市整体发展和统筹规划及管理，而县域乡村经济的发展也不易得到中心城市的有力支持。随着乡镇企业和县域经济的迅速发展，城乡分割的矛盾更趋尖锐。当县域经济的实力接近或超过市区经济时，要想重新调整行政区划或实行市县合并的难度越来越大。
80年代以后，一般综合性县设市多已选择“整县设市”模式。这一模式可较大程度地避免“切块设市”的各种弊端，有利于城乡结合和促进城乡经济的一体化，有利于精简机构、节省财政开支和减少行政纠纷，有利于中心城市的发展和乡村城市化的空间合理布局，有利于行政区划的相对稳定。但在整县设市后，除继续发展中心城区外，应加强培育和建设市域内的城镇体系，加速乡村地域人口的城市化，建立和完善等级有别、规模不等的城镇网络体系。一般而言，对于整体经济实力很强、可以带动县域经济发展且只有一个中心的地方，以“整县设市”模式为宜；对于在政治中心（政府驻地）之外还有较为强大的经济中心，按其特殊地位和作用需要单独设市的地方，可考虑采取“切块设市”模式，只是在切块设市时应对行政区划作合理的调整，形成各自的中心，并为市、县的长期发展留有足够的腹地。
今后，要把增设建制市作为事关政治和经济大局的一个战略措施，总的战略思路是，通过增设直辖市逐步划小省份；通过增设地级市促进城乡协调发展，并逐步取消地级管理层，实现省直接领导县；通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移的人口，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。选择发展迅速、经济实力强等有代表性的镇进行改市的试点，培育和发展小城市，探索城市自治的发展道路。东部沿海地带经济发展水平较高，各城市间的联系比较密切，已经形成了一些城市群，如珠江三角洲、长江三角洲城市群、胶东半岛城市群、京津唐城市群、辽中南城市群等。这些地区城市化政策的重点应当是协调各城市之间的关系，构建区域经济发展的合力，通过大中城市将整个地区经济发展纳入国际经济大循环之中，实现城市群的国际化。加快中等城市和小城市，特别是小城镇建设的步伐，适度发展一些撤镇设市的小城市，建立完善的城市网络体系，实现区域城市体系结构的合理化。中部地区城市化水平低于东部地区，虽然沿水陆交通干线也形成了一些城市群（带），如沿江城市带、沿京广线城市带等，但城市之间尚未形成有机联系，周围地区城市化水平也不高，这些地区城市化发展的关键在于强化现有城市，特别是大中城市的作用，带动小城市及整个区域的发展。
同时要根据区域布局需要增设一些地级市，适度增加县级市的数量。西部地区城市稀少，呈点状分布。从我国设市的布局来看，东部比较多，而西部比较少，无论从西部大开发还是西部经济发展、民族团结和社会稳定的角度来看，这种状态要加快改变。随着国家西部大开发战略的实施，西部地区和少数民族地区的发展和城市化进程也在加快，在设市上应重点扶持一些条件较好的地方中心城镇、国家骨干工程所在地、自然资源开发区和边贸城镇设市。重点培育、设立地级市，适量增设县级市，加强城市的空间布局和城市规模的合理配置，积极推动西部边境地区和少数民族地区城市规模、体系的合理形成。
（第四节 县级政府的充实强化和分类调整
县是我国行政区划中历史最长、地位最稳、作用最重的区划单元之一。但由于没有明确的统一标准，仍固守历史版图，不同省之间的县数量、面积、人口规模、经济总量等方面差别很大，县级行政区划存在的问题较多，也需要调整行政管理幅度。通过表4 -8 -7我们可以看出：(1)按照每省辖县（市）数量比较，6省中最少的是44个，最多的是136个，面积相近，但数量悬殊；(2)按每省县（市）平均面积比较，6省中最少的是0. 13万平方公里，最多的是0.31万平方公里；(3)按每省县（市）平均人口比较，6省中最少的是40万人，最多的是89.5万人；(4)按每省县市区GDP平均数量比较，6省中最少的是45亿元，最多的是197亿元。由此可见，结合设市战略，对县级行政区划的合并和调整是非常必要的。
由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。比如，河北省与湖北省的行政区划面积都是19万平方公里，而前者竟然比后者多出了70个县级行政区，这显然是不够合理的。再如，目前全国20万人口以下的县有720个（其中不到10万人口的县有314个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了数十亿元，但不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。造成行政管理机构过多，行政经费开支过大，同时由于面积小，导致了县的数量过多，省政府难以统一管理，便委托中间层次的地区或地级市进行代管。这无形中增加了管理层次，降低了行政管理的效率。县域规模小，所能支配的人、财、物等资源有限，不利于资源的有效配置，经济总量较小，发展能力弱，不利于我国县域城镇化的快速发展。特别是河北、山东、山西、四川等省份，县的个数明显偏多，可考虑通过少部分县升格为地极市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市制来减少层级，逐步实现设置县市数量的最佳状态。当然，这项工作比较敏感，实施增量改革，新设个县还比较容易，但合并或撤销一个县，涉及当地居民的历史归属感、县城选择和干部安置、经济利益和权力划分、合并后的磨合等复杂的社会问题，会遇到一些阻力，因此要先行试点，谨慎做好相关工作。要统筹研究，统筹解决。但从方向来看，应当坚持试点和渐进调整的战略。
同时，为便于今后管理，需要把实行市县分等的管理作为理顺行政区划关系的关键，根据各市县的经济发展情况进行升降动态调整。我国目前的城市等级制度不规范，行政编制和规模比较混乱，应该积极进行市县分等的研究，不断规范和改革我国各级城市政府的职能和规模。把城市政府分成若干等级，使其与面临的社会经济文化环境相适应，确定相应的政府规模。分等的方案可以选择，一种方案是把市分为三级：即中央直辖市、省辖市和县辖市，把县分为三类：即一类县、二类县、三类县，这样就可以根据各市县的行政等级赋予不同的政府职能权限和工资级别，可以根据各市县的经济发展情况进行动态调整，有升有降，形成良好的地方发展激励机制。通过城市分等，等级升降以及与等级挂钩的级别工资等政策，不仅能够增强城市在区域经济中的组织功能，带动区域经济的发展，也能够使城市之间建立相互促进的激励机制，激发行政主体的集体荣誉感，满足城市规模发展所产生的利益需求。
（第五节 乡镇政府的职能定位和未来发展
关于乡镇政府改革，目前争论较多，意见不能够一致，主要有几种观点：
1．撤销乡镇政府。这一观点认为，国家从农村社会彻底退出，撤销乡镇一级政府，是解决中国农村问题的根本出路。原来属于乡镇政府的公共行政职能，如保障宪法、法律执行，保护公私财产、保障公民人身权利、民主权利，维护社会秩序，保护环境等等，由县级政权机关或职能部门履行；原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织；同时要建立乡农民自治组织，对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
2．虚化乡镇政府。该观点建议，把农村基层政府由乡镇收缩至县。“县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。主要职能一是完成政府任务；二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议，乡民代表不是专职的，其主要职能是反映民意，并监督乡政府工作。”乡镇改为派出机构后，原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围，原则上不作区划调整。
3．强化乡镇政府。该观点认为，国家在乡村必须具备强大的行政能力与乡村政治民主化并不是像人们想象的那样是一对不可调和的矛盾，而是国家与社会关系的和谐统一。为此，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间关系的同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。
4．改革乡镇政府。该观点认为，在农村税费改革的形势下，必须进行乡镇机构改革，精简机构、精简人员、转变职能，科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。
主要内容包括：撤并乡镇；把市场经济下不属于乡镇政府的职能转移出去，乡镇政府主要承担社会管理的职能；扩大群众参与乡镇管理的空间，配置好乡镇权力的运行机制、权力监督机制；建立独立的财政管理体制；大力精简乡镇机构人员，建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。
有学者认为地域、人口、机构与人员以及行政性财政支出等因素影响与制约乡镇政府规模，乡镇政府是动态变化的，这一变化随社会需求的变化而变化，其总体方向是逐步扩大的。但是，乡镇政府规模的扩大必须有一个基本限度，这个限度以维持并提高乡镇政府的管理能力和服务能力、有效实现乡镇政府的有效治理以及有效满足乡村社会的公共需求为原则。从行政管理的需要考虑，在一定的地域、人口规模范围内，建立并完备一级地方政府是必要的。简单地谈论撤销或弱化乡镇政府是不成熟的，对乡村社会也是不负责任的。对此观点，我赞成，但需要有些补充。
我的基本看法是：考虑乡镇一级政府的职能定位，不仅要看经济问题，还要看政治问题，更要看社会问题。统筹城乡和农村改革的深入，使许多问题都出现了新的变化，乡镇的定位事实上也面临着新的调整。考虑到我国幅员广阔，各地情况差异很大，对乡镇改革采取一个模式的办法可能不是个好办法，应当允许有多样性。近期内简单地谈论撤销或弱化乡镇政府是不妥当的，也是不现实的。当前阶段应以鼓励各地多样化探索为政策的主基调。从我国科学发展、和谐发展和行政体制改革的总体战略考虑，在经济社会保持稳定的前提下，我个人倾向于通过十几年的探索，把一部分镇改为县辖市，部分或大部分乡镇政府改为县政府的派出机构，在部分或少部分地区保留一级乡镇政府。形成三级为主、四级为辅的政府层级。无论是改为派出机构还是保留下来的乡镇政府，都需要进行综合改革，定位于为辖区居民提供公共服务和社会管理，把和谐社会建设落实到基层，切实减轻农民负担。同时，严格控制规模和干部职数，做到机构和人员少而精，工作人员的待遇尽量提高，鼓励在基层服务。
