美国是一个具有盎格鲁一萨克逊行政传统的国家。与英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等国家一样，美国当代的行政改革属于以管理主义为理论指南、市场化为发展方向的激进式改革。美国行政改革的内容十分广泛，但本章只把研究的重点放在放松规制方面。
通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。现代政府所实施的各种规制行为，按其所规制的领域的不同可分为两大类：其一是政府对其外部的各类主体所进行的规制，主要包括经济管制和社会规制等，它是现代政府为矫正和解决市场失灵问题采取的一种微观干预手段；其二是政府为实现其内部管理的有序化而进行的规制，这类规制的思想渊源最早可追溯到古典组织理论时期——“现代组织之父”马克斯·韦伯就把服从于非人格化的法律规范、抽象规则和正式规章看做是官僚制组织的一个基本特征。这两类规制在世界各国都有着程度不一的实践，但美国的情况最为突出。
美国作为自由主义市场经济的典范，其国有经济成分在主要发达国家中比例最低。直到自由化浪潮开始的1979年，美国国有企业的产出只占国民收入的1.5%。近几年来，除邮政服务之外，在联邦一级，美国没有一家国有企业，而类似的企业在英国却广泛地分布于运输、电气以及通讯等行业中；另外，在英国的煤炭等矿业、钢铁等制造业中，国有股份往往占有支配性地位，而在美国，却找不出类似的一例。正如勒帕日所言：“美国没有国有化企业，也不存在本意上的‘公共部门’”。这样，美国政府就很难象英国和法国那样，通过对公有经济的直接控制和管理发挥经济政策工具的作用。在这种情形下，美国发展了“一种以特殊的‘调整’概念为中心的干涉方式：在某些关键部门（运输、公共服务、能源生产与分配、银行与金融活动），企业的活动被置于联邦或地方机构的监护之下”，即：通过政府对企业的直接规制来实现国家在宏观和微观层次上的经济目标。
美国政府内部管理上的过度规制问题，从根本上说，是源于美国三权分立与制衡的宪法安排。这种安排是以对官员的极度不信任为基础的。多年来，国会微观管理和法院司法审查的强化更加重了美国政府机构的过度规制问题。
政府机构由于缺乏稳固的政治基础，必然要屈从于外在压力，以规章是瞻，从照章办事而成墨守成规，最终形成了“服从性”的组织文化和以规章为本的管理模式，导致了政府机构在提供服务时的效率低下和效果欠佳。
经济自由化、引入市场机制以及政府管理从规则为本走向以结果为本等等，这些新的理念和实践代表着当代西方行政改革的一个主流取向；同时，它们也标志着西方各国在公共行政方面正进行着一场深刻的范式转化，即：逐渐疏离传统的官僚制和传统的治理模式，走向标志着行政现代化的“新公共管理”模式。在这其中，美国的行政改革始终是走在世界的前列，具有比较典型的代表性，其经验值得我们进行重点研究。
一、经济管理中的放松规制改革
规制的定义与类型
广义上的规制泛指一切对经济主体自由活动空间以及行为方式的限制。它既可以来自经济主体之外的公共权威，也可以来自经济主体自身以及独立于公共权威的有关经济主体的联合。也就是说，规制可以采取“自我规制”的形式来实现。本世纪20年代前的美国，自我规制甚至扮演过主要的角色。但是，伴随着30年代的经济大危机和凯恩斯主义的主导地位，公共权威的作用逐渐突显出来。
尽管直到今天，“自我规制”的形式仍然存在，但它的作用已经微乎其微。在本节中，我们所涉及的规制仅指由公共权威实施的规制，它不仅仅来自行政机构，同时也来自于立法和司法部门。简言之，我们所论及的规制是指“社会公共机构按照一定的的规则对企业的活动进行限制的行为。”由社会公共机构实施的规制，按其内容大致上可以划分为三种类型：反不公平竞争规制、经济性规制和社会性规制。
反垄断是“反不公平竞争”规制的主体，它主要是针对由于垄断造成的市场失败而提出的。在西方，较系统地研究垄断的经济学家有皮古、张伯伦和罗宾逊。他们指出，垄断是破坏市场功能的一种“常态”。在垄断因素存在的条件下，价格及资源配置会严重偏离自由竞争均衡，从而造成福利的损失。所以，“由于这种种弊端，没有人会真地反对处于垄断性极强的地位的工业，特别是提供所谓公共服务运输、自来水、煤气、电力等等工业，即使交由私人经营的话，为了公众的利益，也必须受公共当局的监督。”19世纪末，美国托拉斯的迅速发展及其攫取高额利润的活动，激起了美国人民的“反垄断运动”。这一运动得到了那些还未被托拉斯兼并的公司和南部农业资本家的支持，最终迫使美国政府不得不于1890年颁布取缔托拉斯的“谢尔曼反托拉斯法”，它与后来的“克莱顿反托拉斯法”和“联邦贸易委员会法”共同构成了美国反垄断的基本法案。此外，反不公平竞争规制还包括有关商法、民法中制约不公平竞争的规定，如对广告和说明行为进行规制的有关法律。
从本质上讲，这种规制形式的着眼点在于那些阻碍市场机制发挥作用的行为，其目的是为了坚持市场机制的基本框架并尊重经济主体的自由决策，是为了维护竞争市场以确保私人企业的正常运行。它并不直接介入经济主体的决策而仅只制约那些破坏市场原则的行为。正是从这一意义上，日本学者植草益也将这种规制形式称为“间接规制”。从这一规制形式的特点可以看出，它与自由放任的精神和自由经营的方式并不矛盾。随着美国政府在经济性和社会性规制领域的退却，反不公平竞争规制的作用反而有凸显的趋势。所以，在本章中，我们把精力主要集中于经济性和社会性规制这些有悖于自由经营原则的政府行为上。
按照植草益的概括，经济性规制是指在存在着自然垄断和信息偏在问题的部门，以防止无效率资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质和量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制。它可以分为两类：一类的着眼点在于市场结构的塑造和维护，它包括对企业进入、退出以及进口行为的制约；另一类则侧重于对现行市场结构中企业行为的限制，如对企业价格以及提供服务的质和量的规定。
社会性规制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动设立的标准，包括禁止、限制特定行为的规则。它经常采用的形式有：1）信息的提供：要求企业提供产品满意标志，单位定价等；2）有关标准的规定：如工作安全标准，允许污染程度标准，产品检验法规等；3）索赔权利规定：确认消费者购买了假冒伪劣产品、不合格产品，或者使用特定产品时致伤、致残后向产品提供者索取补偿的权利。
尽管从理论上看，经济性规制和社会性规制区分是明显的，但是在实践中，我们并不能将它们泾渭分明地严格分开。例如，对某些物品和服务的质量的规制，其目的是为了预防垄断性供给和竞争弊端所引起的物品和服务质量的恶化。这既可以被视为规制市场主体行为的经济性规制，也可以被视为社会性规制的一部分。再如，一些旨在限制企业进入和退出的经济性规制，也往往具有保护环境、保护消费者利益等社会性规制的内容。因此，在下文的论述中，除非可能并且必要的场合，作者并不打算刻意地区分经济性规制和社会性规制，而以经济性规制为主进行讨论。
两个要说明的问题是：1）有必要区分干预和规制的概念。一般意义上的干预是一个范围很广的概念，它涉及政府与整个经济活动的关系问题；而规制则仅指干预活动的微观层次，它只涉及政府与企业的关系问题。政府干预的方式除了通过法规或行政手段限制企业自由行动范围和方式的政府规制之外，还可以通过财政政策、货币政策等手段对经济进行调节。本节中，我们只讨论政府规制问题，而其他政府干预政策，如财政政策、货币政策以及为维护社会公平和政治稳定而推行的福利政策，都不在我们的讨论范围之内。2）在本节中，我们所使用的政府概念是广义政府的概念，它不仅包括行政机关，同时也包括立法机关，司法机关以及它们派生出来的具有公共权威的机构。
规制政策的历史沿革
美国的经济性规制的最早可追溯到19世纪30年代，当时的规制大多局限于州一级政府。主要是成立州规制委员会来对银行、保险以及铁路等部门进行控制。当时，这些独立的规制委员会经常被冠以“阳光机构”的名称，这意味着，其规制企业的主要手段是借助于调查和公众舆论的力量，而缺乏有效的强制性措施。
到19世纪末，随着市场缺陷的日益暴露，再加上技术进步等因素的影响，经济性规制进入实质性的现代发展阶段。与传统的规制相比，它表现出以下四个方面的特征：
1.随着技术进步和市场的扩大，经济规制活动逐渐超越了州界
由于宪法规定，只有联邦政府才拥有管理跨州贸易的权力，这样，许多本应受到规制的行为往往得不到有效的控制。这种局面使得联邦政府的介入成为必要。在实践中，联邦政府一般采取了成立专门委员会，并授予其相应权限的做法来解决跨州生产和贸易的问题。最早的实践是1887年州际通商委员会（ICC）的成立，当时，它被授予了对铁路运输进行规制的权力。
自此，除少数例外，某项规制往往在联邦和州两个层级中同时存在，这构成了美国政府规制体制的—大特色。
2.规制机构不再是仰赖公众力量的“阳光机构”，而在许多方面拥有强制性的和权威性的手段。主要有A.进入规制和退出规制。这两种形式的规制主要采用许可证制度，即厂商为了能够从事某种生产或提供某项服务，必须从政府部门或其他官方机构中获取特定的许可证明。受许可证制度规制的行业主要涉及通讯、运输、电力、天然气以及自来水等领域。许可证包括两方面的涵义：
一是对新厂商进入的限制；一是对旧厂商进入新的市场空间的限制。在通常的情况下，准许进入的许可证同时也意味着必须承担相应的义务：不能随便退出该行业或退出该行业的某一市场空间。一个典型的例子是对公共汽车公司的规制，维持一条通往偏远农村的线路显然是得不偿失的，但是，汽车公司不能按效益原则随意退出，因为这是它为了获取进入许可所必须承担的相应义务。
B.价格规制。这是一个非常复杂的问题，通常采用三种形式：确定产品的最高价和最底价，确定定价公式，或者确定公司被允许的资金回报率上限。价格规制的依据主要在于克服自然垄断所导致的福利损失。因此，它多发生在那些容易发生垄断或寡头控制的企业中，如通讯、广播电视业、天然气等产业。
C.质量规制。质量规制有时以进入规制中限制条件的形式出现。即厂商为了能够从事某种生产或提供某项服务，必须使自己的产品和服务质量达到一定的标准。更为专门的质量规制主要是用来克服因信息偏在而带来的逆向选择问题。当逆向选择现象发生时，厂商和消费者博弈的最终结果将使厂商倾向于提供最低质量的产品。这时，质量规制的一般做法是：对不同等级的产品质量做出划分，并规定相应的价格水平。
3.联邦规制的触角迅速延伸到经济生活的各个领域19世纪80年代到20世纪初，规制主要针对具有自然垄断性质的铁路、电力、煤气、电话等产业领域，这被视为美国经济性规制的第一时期。第二时期是20世纪30年代到40年代，以大危机为背景建立的规制领域：1933年以银行、1934年以证券和广播、1935年以卡车和输送管道、1936年以海运、1938年以航空和批发电力等结构竞争产业为主要对象。第三时期的规制是经历了各个不同阶段的能源增产、能源节约、反通货膨胀措施等各种各样的政策变换之后而得来的。主要以能源为对象，包括1934年对天然气井方价格、1960年对输油管道、1973年对石油价格实行的扩大规制。对于美国经济性规制扩张的历史过程。
现在，我们再来简要地看一下社会性规制。社会性规制开始出现是在20世纪初。在消费者保护领域，有1906年颁布的纯净食品和药物法以及据此成立的食品和药物管理局；在贸易领域，于1914年成立了联邦贸易委员会。开始时，它仅被授权打击限制竞争的欺诈行为，但是这一限制于1938年被有关法律所取消。社会性规制的繁荣是在本世纪的60和70年代，这一时期社会性规制的发展反映了诸如消费者保护、环境保护以及工作健康和安全等社会价值的成功。表2记录了60和70年代美国新社会性规制机构的建立和发展。
到20世纪70年代，美国政府的经济规制可以说达到泛滥的地步。经常用来衡量规制程度的两个指标是规制法案的数量以及受规制企业的产值。以前一个指标看，从1970年到1979年，美国政府制订的工商规制规章条例的篇幅增加了两倍，联邦条例法典的页数增加了三分之二。
