第3章 导论(3)

③分权化。分权化并非公共选择学派首创，但公共选择的分权主张有其特色：分权可以达到“权威分割”（Frag-mentatlon of authority）的程度，而且应允许不同组织之间在职能和管辖区域上的重叠交叉。这样公众才有自由选择的可能。

④公共服务组织小规模化。规模小，数量才能多。数量多，选择才会更为便利。小到何种程度？公共选择提出了四条标准：便于控制；利于提高效率；政治代表性；体现地方自治。

⑤自由化，其主要表现是放松管制——包括放松市场管制和社会管制。

公共选择的核心是所谓的“市场价值的重新发现和利用”。

管理主义“管理主义”（Managerialism）又称新公共管理学派。管理主义的出现被称为行政管理范式的转换，是“一场革命”。

“从早期的公共行政到今天的公共管理，其主轴的变化都是环绕在政府与市场角色的转变与调整。公共行政典范强调‘政府万能’，强调‘公共性’——公共部门即使本身失灵，仍然可以拯救市场失灵的弊病。因此，所谓‘不可治理性，（ungovernability）往往成为公共部门推卸责任的借口。公共管理典范主张’政府有限‘必须以市场解救政府失灵的现象，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成一个企业政府。”

可以看出，管理主义与公共选择的共同点是尊崇市场力量、市场作用、市场机制。两者的主要区别在于：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；管理主义关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。一位德国学者对此做了说明。

他指出，当代行政改革中存在两种发展趋势：一是物质私有化（material privatizatlon）——行动责任从国家向市场的转移；二是内部理性化（internal ratlonalizatlon）——提高行政管理活动的经济效率。“尽管新公共管理也主张政府活动向外部转移如合同出租，但它更关注的是公共部门的内部理性化。”

遗憾的是，管理主义虽贵为“主义”，却没有一个系统的理论体系和概念框架。这可以说是它与公共选择学派的又一个重要不同——后者是以新制度主义经济学、交易成本理论、委托代理理论等为基础并结合独特的研究方法论而形成的理论体系。由于管理主义具有不同的涵义，它仅被定义为“公共行政的传统规范与工商企业管理方法的融合。”严格说来，管理主义构不成一种“主义”，也很难说是一种理论。它不过是当代公共管理中的一种时尚。

管理主义的基本观点可以做出如下总结：

1.公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别就像“重塑”政府这个字眼一样，管理主义一词虽然有多种不同的涵义，“但其主导性的涵义是管理具有相通性，或相信公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的。”

传统行政管理范式强调甚至夸大公共部门与私营部门之间的区别，但并没有为公共部门管理设计出独特的行之有效的制度、方法和程序，其结果是这种区别成了公共部门推卸失败责任的借口。新管理主义则淡化这种区别，认为即使确实存在不同，这些不同也仅仅表现在无关紧要的方面。

2.私营部门管理的优越性管理主义者都坚定地认为，私营部门的管理水平比公共部门要先进、优越得多，这种优越性体现在管理上的创新能力、经济、效率、质量、服务水平等各个方面。

3.借用私营部门的管理模式来重塑政府既然公共部门和私营部门在管理上没有本质区别，既然私营部门的管理要比公共部门优越得多，那么必然的逻辑结论是：借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术，包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

关于管理主义思潮在实践中的体现，不同的学者做了不同的概括和总结。霍德认为，遵循管理主义思路的行政改革在实践中具有以下五个特征：

①明确的责任；②产出和绩效取向；③以半独立的行政单位为主的分权结构；④引进私营部门的管理工具（如成本核算、控制技术等）；⑤市场机制以改进竞争。

哈伯德则把管理主义改革概括为十大趋势：

①主管的战略角色和战略管理实践的强化；②从行政到管理的重点转移——即从执行规则到实现既定目标的转移；③人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；④政策和执行的分离——核心部集中于战略管理和计划，设立独立执行机构执行政策；⑤绩效工资制；⑥改善财务管理，强化财务控制；⑦以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来；⑧加强对运作状况的评估；⑨追求高质量和高标准的顾客服务；⑩改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。

需要指出的是，如果说管理主义是一种管理范式的转变的话，这种转变主要体现在欧洲国家。美国人对“具有极大创新性和轰动性”的管理主义改革“反应平淡”。其原因在于：“尽管北美国家中有浓厚的公共行政传统，但管理主义的思想一直潜藏于政府活动中。国家传统的缺乏……使得公共组织较易于借鉴吸收私营组织的思想和技术。”

韦伯早年也看到了这一点。他指出：“那种认为国家机关的活动与私人经济办公室的管理工作本质上有内在差别的观点，只是一种欧洲大陆的看法，并且从对比的角度看，与美国方式完全不适应。”换言之，管理主义在美国具有源远流长的历史。

四、当代行政改革的主要内容和措施

如上所述，普遍性和范围的广泛性是当代行政改革的一个重要特点。由于涉及到的国家很多，由于改革的内容涉及到行政管理体制和活动的各个方面，对当代行政改革的内容进行概括是相当困难的。美国学者英格拉姆和彼得斯曾把当代行政改革的内容和主要措施概括为四个方面：

预算和财政改革；结构改革，包括中央机构的重组、中央向地方的分权化改革、私有化和其他“卸载”（off-loading）改革、规模缩小（down-sizing）或“规模适度化”（right-siz-ing）；程序或技术改革，包括程序简化、增加灵活性、绩效工资等；相互关系方面的改革，包括政治家与公务员之间的关系、公务员与公民的关系等。鉴于当代行政改革体现了政府退缩和市场回归这一主线，有必要把改革内容放在这一背景中总结——在关注政府公共组织内部改革措施的同时，突出政府与社会、市场关系方面的改革。因此，下面从三个方面对当代行政改革的主要内容和措施做一概括，这些改革措施在以后各章中将有较详细的讨论。

社会、市场管理与政府职能优化

政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，改革的第一要务是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什麽不应管什麽的问题。职能调整理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下主要内容：

1.非国有化（De-natlonalizatlon）非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的私有化并非新创造，但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：1）减少了政府的管理职能和责任。2）减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。3）私有化后企业能够在资本市场上获得资金改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。4）出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。

2.自由化（Liberalizatlon）自由化主要表现为缓和规制（deregulatlon），包括社会规制、市场管制、保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。

政府对市场的管制始于19世纪后期，20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有：有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但易受管制对象压力集团的影响，有的甚至为其所左右；管制加剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限制了竞争，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于应付，吃力不讨好，也是放松管制的重要原因。

放松管制酝酿于70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然，改革无异于原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了很大的不同。

3.压缩式管理（Cutback Management）压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序（systemtic prlority setting），分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度（user charge），节约公共开支。

可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。

社会力量的利用和公共服务社会化

政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的事如何管。各国政府对这一问题的解决可以归结为两条：一是利用市场和社会力量，推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式：

1.政府业务合同出租（Contracting-out）合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自70年代。但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。

2.以私补公，打破政府垄断即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，弥补政府财力和服务能力的不足。