公共行政组织改革是一个不易界定的概念，这是由公共行政组织的自身特点、其所处环境的复杂性及其管理对象的广泛性所决定的。一般看来，公共行政组织改革可以分为广义和狭义的两种理解。广义的公共行政组织改革是指公共行政组织在国家权力机关体系中的地位调整、公共行政组织与社会关系的调整、公共行政组织内部的组织关系调整等内容。狭义的行政改革内容一般包括：改变行政机关的设置和权限划分，调整行政机关与其他国家机关的相互关系，重新确定各级各类行政机关之间的关系，变更行政机关的组织原则和活动原则，以及更新行政管理的方法和手段等。本节所讲的行政改革主要是从狭义的角度来加以论述的。本来政府机关的人事改革也属于狭义行政改革的范畴，但由于原苏联东欧国家公共行政组织内部人事政策的重要性和特殊性，下一节将对它进行专门研究。本节主要论述原苏联东欧国家中央政府机构和地方政府机构的改革。
中央政府的改革
80年代末90年代初的剧变，给原苏联东欧国家的中央政府造成了很大的影响。中央政府机构设置受到了巨大的冲击。中央政府作为一个国家行政体系的核心对国家和社会的发展起着重要作用，也具有不可推卸的责任。政治剧变必然影响到构成上层建筑重要部分的行政机构，剧变以后的社会也需要政府加以管理和引导。为了改变原有的管理方式，更重要的是为了适应新形势的需要，中央政府不得不进行切实有效的改革。剧变为中央政府改革提供了契机，职能转变为中央政府改革提出了必然要求。
原苏联东欧国家中央政府机构改革的具体措施表现为以下几个方面：
1.削减中央政府机构这可以从下面几个国家剧变前后中央政府机构设置对比图表中看出。原苏联中央政府（1989年）共有部委级机构65个，而俄罗斯（1995年）减少到41个。波兰1988年中央政府机构设置中有22个国家部委，剧变以后缩减为19个。匈牙利剧变以后中央政府机构变化比较大，剧变之前的1988年有20个国家部委级机构，剧变之后（1995年）仅有14个。国家中央政府机构减少主要是因为社会主义时期的一些机构被撤消或合并。原苏联按照行业设置的大量部委机构，其中涉及机器制造的部委局至少达七个之多，剧变以后许多按照行业设置的部委局被撤消，如渔业部、无线电工业部、舰船制造工业部、汽车与农场机械制造部等都不复存在。波兰也撤消了土地管理与建筑工业部。匈牙利则撤消了国家计划局，并且把工业部和商业部合并为工业与商业部。剧变之后的原苏联东欧国家对其原有的中央政府机构撤消或合并自然会造成国家部委机构数量的减少。
2.中央政府机构中都设置了专门的私有化部因为私有化是剧变之后原苏联东欧国家政府行政管理的一个重要内容，为了有效地完成私有化进程，各国都建立了私有化部专门管理私有化事务。匈牙利中央政府机构中没有私有化部，但有一个不管部专门负责私有化事务。前捷克斯洛伐克在开始私有化时，在联邦一级没有设立私有化部，由经济部和工业部主管私有化，而捷克和斯洛伐克两共和国分别设立了各自的私有化部。联邦解体以后，它们作为两个独立国家的私有化部保存下来。另外，其他原苏联东欧国家大都在中央政府机构中成立了负责私有化的机构，如罗马尼亚、保加利亚都设立了私有化署，德国东部的私有化由托管局负责。
3.加强宏观经济管理部门俄罗斯成立了反垄断政策与支持新经济体制委员会，波兰成立了反垄断局和对外经济联系部，匈牙利成立了执行反垄断法的经济竞争局。这些机构都是为了经济体制的顺利转轨而设置的，经济体制的顺利转轨需要中央政府的管理和正确引导。
4.强化国家安全机构由于剧变给原苏联东欧国家造成极其不稳定的社会现实，为此，各国都非常注意国家的安全。国家安全机构在中央政府中的设置也成为各国中央政府改革的一个重点。俄罗斯中央政府中设有国家安全紧急事务与自然灾害部、联邦安全委员会和安全会议秘书等机构，匈牙利中央政府中有一个专门负责国家安全的不管部。
在原苏联东欧国家中央政府改革过程中有两点值得关注。这两点至少在匈牙利和波兰已经取得了进展，也是从西方国家中央政府机构内部公务员系统学习得来的。
第一，创造独立的直接对部长负责的公务员系统。目前，这些国家不同的部中公务员人数以及公务员在部里的作用差别很大。在一些部里，公务员系统采用了法国中央各部的小内阁形式，公务员在政策制定中潜在地发挥着重要作用。而在另一些部里，公务员所扮演的角色并不十分重要，他们只是为部长提供基本的信息和工作支持，而不介入到政策制定中去。如果这种小内阁形式被广泛地采用，那么它将会影响到部内司局在政策制定中的地位，部内的职责和任务需要重新分工。
第二，在各部内部设置政治领导和行政领导，这两种领导是有区别的。部里有部长和政治秘书，他们是政治领导，通过政治任命来取得职位。行政秘书是部里最高的行政领导，他虽然由政治任命，但他是一名文官。部长可以不指明理由就撤消行政秘书的职位，但无权剥夺其公务员身份。
政治领导和行政领导的区分目的是为了保持政策以及政府工作人员的稳定性和连续性，还可以保障公务员不受政治力量的干预。由于行政秘书自身职位的特性和他对部长意志的依赖性，他的能力受到很大的限制。
地方政府改革
原苏联东欧国家社会主义时期地方政府体制采用的是地方议会制，不同层级的地方议会和它的执行委员会在国家行政结构中有严格的等级界限。归纳起来，社会主义时期原苏联东欧国家地方政府体制有以下特点：1）地方议会的活动有更高级的议会对其控制和监督，一个层级的议会常常受到来自它上面的多个层级议会的干预。2）中央政府各部在地方上设置了许多分支机构，这些分支机构常常影响到地方政府的行政活动。3）地方政府的每个层级都有党的机构，地方政府制定的政策必须接受党的监督。在地方政府中，高级行政人员绝大部分是共产党员，这就保证了党对地方政府的有力控制。4）地方政府的财政来源都来自于国家预算，由国家中央政府决定给地方政府分配多少财政经费，通常情况下财政经费数额不能满足地方政府制定出适合本地区特点的政策，造成政府机构庞大、行政人员众多、行政经费支出过多的不良状况；还造成了不同层级政府机构之间的不协调，加深了中央和地方政府之间的矛盾。
剧变以后，原苏联东欧国家的地方政府体制也发生了很大的改变，下面就俄罗斯、波兰和匈牙利三国做一初步介绍。
（一）俄罗斯模式原苏联在1991年5月24日对宪法第一百三十八条进行了修改，规定用地方行政及其对苏维埃负责的行政首脑替代负责管理地方公务员的执行委员会。1991年7月6日最高苏维埃通过了一项关于地方自治政府的法律，明确了地方权力组织和行政组织各种活动的组织结构原则、自治政府的经济与财政基础以及地方苏维埃和地方行政的权限。该法律还规定地方行政组织的首脑由人民选举产生，任期五年，对苏维埃负责。但是，它对地方政府可获取资源的规定不明确，不同行政层级所承担的职能也是重复性的。
原苏联解体以后，俄罗斯于1992年3月5日通过了有关地区行政的法律，规定各地的人民代表苏维埃是国家权力的代表机关，地区行政是执行国家权力的组织，有关自治政府的法律还规定了地方政府的财政基础、组织结构、活动能力和组织原则。1992年3月3旧由俄罗斯联邦和各联邦主体签署了《联邦条约》，它具体又包括三个分条约：《关于划分俄罗斯联邦联邦国家权力机关和俄罗斯联邦组成中主权共和国权力机关权限对象和权限的条约》、《关于划分俄罗斯联邦联邦国家权力机关和俄罗斯联邦边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市权力机关管辖对象和权限的条约》、《关于划分俄罗斯联邦联邦国家权力机关和俄罗斯联邦组成中自治州、自治专区权力机关管辖对象和权限的条约》。
这三个条约详细规定了俄罗斯联邦联邦国家权力机关和俄罗斯联邦组成中其他联邦主体各自的权限及其他们之间共同的权限。1992年6月的《俄罗斯联邦一俄罗斯宪法（根本法）》明确规定：“人民政权，联邦制，共和政体，分权制是俄罗斯联邦宪法制度的牢固基础。”“俄罗斯联邦国家权力体制实行下列原则：立法权、执行权、司法权分立原则，俄罗斯联邦和组成俄罗斯联邦的共和国、边疆区、州、自治州、自治专区以及地方自治的分权原则。”关于地方自治更为重要的法律文件是1993年通过的《俄罗斯联邦宪法》，其第一百三十条第一款规定：“俄罗斯联邦的地方自治保障居民独立地解决地方性的问题和地方财产的拥有、使用和分配。”第一百三十二条第一款规定：“地方自治机关独立地管理地方财产，编制、批准和执行地方预算，确定地方税收和收费，维护社会治安以及解决地方上的其他问题。”
俄罗斯联邦的地方行政区划十分复杂。根据新宪法的规定，俄罗斯联邦现有89个联邦主体，其中包括21个共和国、6个边疆区、49个州、2个直辖市（莫斯科和圣彼得堡）。
1个自治州（犹太自治州）和10个民族自治区。不同的联邦主体拥有不同的权力，与其他联邦主体相比共和国拥有的权力更多一些。共和国在制定自己的宪法和法律方面有更大的自由度，共和国的领导人称作总统而不是行政首脑，它们拥有本疆域内的自然资源，只是按照联邦法律的规定来加以利用。到1993年12月俄罗斯地方政府的组织结构基本确立。
虽然单单从法律规定上不易看出俄罗斯地方政府体制改革同其他国家地方政府体制改革的区别，但是由于俄罗斯特有的改革环境和改革实践，它又有自身的一些特点。
第一，与西方国家相比，俄罗斯的地方政府改革前提不同。西方国家在实施向地方政府分权的改革措施时，一般都有一个比较稳定的政治环境，有一个保持着权威的中央政府。西方国家进行地方分权正是为了削弱中央政府的权力，增强地方政府的权力。因为中央政府权威过大的情况抑制了地方政府的行政能力，造成了官僚机构庞大、行政效率低下以及行政管理效果不佳的局面。为了更好地实施行政管理，在更大程度上满足为公众服务的目的，西方国家才强调地方自治的重要性，把更多的权力授予地方政府。西方国家实施地方分权的条件在俄罗斯是不具备的。俄罗斯进行地方政府体制的改革更直接地缘于90年代初的剧变，剧变使建立地方自治政府提上议事日程。剧变以后，俄罗斯联邦境内的政治形势极其不稳，各种政治力量的斗争此起彼伏。因为国家处于极端无序的状态，中央政府不仅丧失了社会主义时期所具有的强大权威，而且连维持基本的国家统一的权威都受到威胁。虽然在宣传上建立地方自治政府的目的如西方国家一样是为了提高行政效率和更好地为国民提供服务，但实际上建立地方自治政府常常变为政治上的筹码，叶利钦就曾利用地方政府分权与议会进行斗争。从授权的方向来看，本来应该是中央政府主动把自己所掌握权力的一部分让渡给地方政府，而在俄罗斯这一方向颠倒过来，是地方政府主动向中央政府索要权力和地位，这使本来就复杂的分权过程更加复杂化。还有一点非常重要，这就是分权是把中央政府掌握的过多过大的权力分给地方政府，但是剧变之后的俄罗斯中央政府只是在名义上拥有原苏联中央政府的权力，而实际上它掌握的权力有限，根本没有多少实际权力可以分配给地方政府。地方政府体制改革就是在这样的政治环境之下着手进行的。
第二，与东欧国家相比，分权形势更加复杂。东欧国家地狭人少，民族成分简单。有些国家有长期的自治传统，在社会主义时期就讨论过地方自治问题，从而为地方自治做了舆论准备。俄罗斯拥有1.49亿人口，1700万平方公里的土地和100多个民族。俄罗斯的行政区划十分复杂，不要说东欧国家，就是在世界上也是独一无二的。这样的现实条件远远要比东欧国家复杂得多。东欧国家剧变以后虽然也经历过一段时间的动荡和不安，但与俄罗斯相比要短得多。并且，在从计划经济向市场经济转轨的过程中，无论从速度上还是从效果上东欧国家都要比俄罗斯好。在东欧国家的议会民主制已经开始稳定运转时，俄罗斯的立法机关和行政机关还在进行激烈的权力斗争，最终导致了十月流血事件。从经济形势的稳定程度和发展速度来看，俄罗斯要比东欧国家差得多。有些东欧国家早在1992年国内生产总值就开始了正增长（如波兰为2.6%），其他东欧国家大部分在1994年都开始了国内生产总值的正增长。而俄罗斯在1996年的国内生产总值仍为负5%。经济形势不佳使中央政府没有掌握可以影响地方政府的足够资源。
一些地方政府不断向中央政府挑衅，企图脱离中央政府的控制。经济发展不力给俄罗斯中央政府和地方政府关系的协调蒙上了一层阴影。
