中国常常有突如其来的好消息。正当中国电信重组的方案当出未出，社会各界议论纷纷的时候，中国政府总理朱镕基在人代会结束的记者招待会上讲到电信改革开放的方针和政策。从现场直播中听到的有关电信问题的总理讲话一共三个意思：第一，电信收费的降价幅度还不够，还要“成倍地下降”（后来看文字报道，“成倍下降”不见了）；第二，电信体制要进一步增加竞争；第三，中国电信业对外开放，容许外国电信公司进入。这最后一个意思，听来惊天动地，因为这是中国政府第一次正式向世界宣布，中国的电信产业对外开放。以开放促改革，这差不多是中国过去20年经济进步的一个最重要法门。现在中国电信业宣布对外开放，一定可以促进竞争性电信体制的尽快形成。
不过，连同宣布中国将开放外国商业银行经营人民币业务之后，本届中国政府总理说，（电信和金融新政策的）“细节这里不谈了，总之是开放”。听到这里，不知道怎么搞的，本来欢欣鼓舞的我，一句“当心细节中的魔鬼”脱口而出。
“魔鬼在细节中（Devils are in the details）”是一句英文成语。你要是听美国人讨论立法和政策问题，这句成语的出现频率蛮高的。它的意思，大约是任何一个好的法案或政策都要十分当心细节，因为那些与立法精神和方针政策不一致，甚至完全背道而驰的“魔鬼”，常常就躲在“细节”中作梗。中国人好像没有这么一句话。比较类似的，也许是“好经给小和尚念歪了”。那是强调，“上面”制定的好政策，一旦贯穿下去，可能被利益有抵触的下级官员（小和尚）故意歪曲，直到弄得个面目全非，不但本来要解决的问题没有解决，反而连“方针政策”的“词语”本身，也因为被歪曲而“名声受损”。不过，略加琢磨，“好经被念歪”与“魔鬼在细节中”的意思，还是有非常大的不同。
中国人所谓的“好经”，是指能够解决实际问题的法规、方针和政策。经验表明，真正在中国解决问题的方针政策，常常非常简洁和直白。比如“改革开放”、“搞活经济”、“让一部分地区和一部分人先富起来”、“发展才是硬道理”等等，百姓一听就懂，一懂就可以干。80年代农村改革，最早的一部“好经”，当数1980年中共中央的75号文件。当时农村政策的焦点，是能不能“包产到户”。75号文件第一次以中央的权威宣布，可以坚持人民公社集体经济的责任制，可以联产到组，也可以（在边远贫穷地区）允许包产到户。这部好经传达下去，农民归结为7个字：“可以、可以、也可以。”多么简单明了。问题是，简明的好经根本就没有细节。而不包括细节的好经，由哪张嘴来念，可就至关重要了。同样一份75号文件，你把重音放在“可以（坚持集体）”，还是放在“也可以（包产到户）”，大相径庭。所以，强调要由好和尚来念好经，侧重的是从千差万别的各地情况出发，把好经结合本地实际念好。
但是，“魔鬼在细节中”的警告，侧重的是政策法规的主旨与操作细节之间的一致性。如果好经不包含细节，特别是如果细节与好经的宗旨不相一致，那魔鬼可就能够大行其道了。反过来，如果可操作的细节体现了政策法规的主旨，为各有关当事人开辟了界定清楚的行为规范，那么由哪一位小和尚来念经，就不那么重要了。这就是说，告诫当心“细节中的魔鬼”，诉诸的是“制定包括正确细节的政策法规”，不为日后各式和尚们各不相同的念经之法留下空间。
本文无意评说“盯住和尚”与“盯住细节”的长短利弊。一个明显的事实是，越是复杂的行当，政策法规就越是要求包括细节。另外，越是走向法制社会，包含明确细节规范的法规政策就越是重要。现在回到电信产业的开放。毫无疑问，这个领域是不能依靠“一部简明的法规”或一句“正确的口号”就解决问题的。电信产业的开放势必涉及大量细节，因此，是否有魔鬼—就是那些与开放主旨不一致，甚至背道而驰的规定—就不能不十分当心了。
回顾起来，中国电信产业的改革开放，已经吃过“细节中的魔鬼”的亏。像我在以前的电信评论中指出的那样，我国提出电信业改革开放问题，在全世界并不算迟。1994年中国政府决定成立中国联通，政策立意就是冲破独家垄断，形成电信业的市场竞争。至于电信对外开放，虽然中国总理在此次记者招待会上才正式宣布，但在事实上也早就开始，比如中国电信（香港）在海外上市，还不就是外资已经可以进入中国电信（我在“论三网聚合、数网竞争”一文中肯定这是中国电信民营化的开端，但批评为什么不对中国境内投资人开放）？问题是，为什么中国政府早就明确了电信体制的改革开放方针，但实际上这个所谓“战略性”的产业部门至今还是行政性垄断占据主流地位。中国联通虽然拥有第二电信综合经营商的合法地位，但为什么在实际上仍然远远无法与其他国家的第二电信商相比，不能迅速扩大市场份额？
原因不是别的，正是“细节中的魔鬼”。先看中国联通从事电信业务的合法性。1993年国务院第178号文件确定了中国联通进入电信基本业务的原则，但是具体的措辞比较模糊：“对铁道部、电力部的专用通信网进行改造、完善，在保证铁道、电力专用通信需要的前提下，将富余能力向社会提供长话业务；在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区开展市话业务。”粗看起来，中国联通已经得到了国务院的“尚方宝剑”，可以提供长话，也可以提供市话，似乎放手去干就能成为中国第二家电信公司。
但是，等到中国联通开始了大规模的长话和市话网络改造、投资新建之后，才发现许多细节问题还根本没有解决。根据天则研究所两年前的一项关于中国联通的出色研究，这些“细节”主要是：
（1）什么是“专用网的富余能力”，要中国联通提交专项报告，呈送邮电部批准，然后考虑联通的长话业务资格。
（2）什么叫“市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足”，也要由邮电部审定，而邮电部对联通的直接批复是，“你公司没有必要在上述城市建设覆盖全市的与全市公用市话网重叠的市话网”。
（3）联通市话网所必需的号码资源，以及长途网所必需的网号资源，由邮电部控制，发与不发，由他们说了算。
（4）联通成立后，邮电部将行业标准改为“企业标准”，并对联通封锁。
（5）邮电部规定不准将富余管、线出租给中国联通使用。
（6）联通的移动通信（GSM）如何与邮电的长话市话网“互联互通”，以及实现互联互通接口的技术安排、收费标准。
（7）所有“细节”问题，皆由邮电部负责解释。
（8）中国联通“请示”解决细节问题的报告，都交邮电部审批，而邮电部并没有规范的审批程序（许多请示要在5个月后才有动静）。
可以补充的，是关于中国联通的融资模式。这当然是一个战略性的关键。要在一个资本密集的产业里与中国电信这样的庞然大物竞争，联通从何获得资本当然是决定成败的因素之一。但是就我们所知，中国联通自成立之日起，这个问题就没有解决。除了收取“初装费”，中国联通并无其他现成的融资渠道。后来闯来闯去，中国联通发明了“中中外”模式，就是通过间接的办法，将外资引进原本中国政府宣布不对外开放投资的电信业。可惜“中中外”是“自发的创新”，没等完成合法化就在1998年中被明令停止。本文无意专门评论“中中外”，只是借此指出，离开那些最必要的细节，什么改革，什么开放，都将寸步难行。
回头来看，中国联通没有很快地发展起来，与其说问题出在大政方针，不如说问题出在“细节中的魔鬼”。中国联通成立4年，风风雨雨，客观上为形成中国电信业的市场竞争做出了贡献。但是，毕竟被“魔鬼”附身，有其心也无其力。4年之后，中国政府只好再一次宣布国家将进一步引进竞争，并将对外开放中国电信业。在这样一个关头，重温历史显得必要。根据历史经验，开放电信的大政方针是重要的，但同样重要的是新方针必须包括细节，特别是那些战略性的细节。中国政府总理最近宣布的“进一步引进电信竞争”以及“电信对外资开放”的新方针，需要大量可以公开的细节。为了获得与开放方针相一致的细节，专家意见是重要的，但同样重要的是，专家意见产生于一个可以公开讨论细节、可以互相批评、可以提出不同预案的竞争性的政策制定过程。
