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第10章 从不干涉原则到干涉行动(2)

其次,国际法范畴中的某些原则比较容易造成理解和解释上的偏差和困难。联合国安理会在界定侵害人权时所使用的标准就是模糊不清的,诸如“威胁国际和平和安全的事态”、“对总体人权造成侵害”等用词影响了人们对这些原则的正确把握。再比如,国际法范畴中比较明确的是“不干涉他国内政和外交”、“保护各国的独立和主权”,但是没有明确界定哪些属于非国家内政、哪些属于非国家主权,而有一些条文的规定反而增加了理解和解释的模糊性,比如《联合国宪章》第二条第七项规定的“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”中的“本质上属于”这一用词,意味着这些属于内政的事件,联合国或某些机构是可以作进一步的解释的。再加上一些国际准则在具体执行过程中所使用的不同标准和尺度,更增加了规范的模糊性,比如国际机构一方面根据法律的规定干涉一些国家的民族分离运动(如干涉科索沃地区阿族与塞族之间的争端),而另一方面也满足有些国家内部的民族分离主义要求(如不干涉在前苏联的疆界内新分离出的十多个国家)。

而且,内政、主权都是很宽泛的概念。内政的范畴一般是由国内法界定的、国家所管辖事务的范围,国际法层面上并没有针对内政的规范性条文。这就给理解和解释这些概念以及在实践中运用这些概念带来许多不确定因素,一国应该如何界定其国内政治的需求?当一国的内政需求与他国的内政需求相冲突时该怎么处理?这些问题都没有国际层面的规定。因此,在这一法律空缺之下,正逐渐出现一些实质性的行动。戴维·惠普曼认为,自从美国在1989年干涉巴拿马之后,“以人民主权代替国家主权的观念开始蔓延,民主与合法同义似乎已经成为这个时代的普遍价值,尽管许多拉美国家无法接受这一观念,也无法接受来自外国的军队或其他方式对能够有效实施管理职能的本地政府进行干涉,而且这种行动还影响了当地政治民主化的真正进程,但是干涉已经作为一种维护民主的方式被确立起来了”。

又如,按照国际法,既有在国家主权原则的规范下国家互不侵犯、互不干涉的条款,也有保护人权的原则。而当两者发生冲突时,却又没有统一的判断孰轻孰重的标准,这就等于法律把自己放在了十字路口,如何取舍由行人自己定夺。更何况,主权的含义本来就是笼统而广泛的,就国家主权而言,一国对于主权的基本观点与该国的政治制度和政治思想传统有着密切的联系,现实中,国家的性质和占统治地位的政治思想往往决定着国家的主权观,每一个国家的主权原则都是以法律的形式(主要是各国的宪法)对国家政治需要的表达,而且,主权作为国家处理对内对外事务的资格和能力,其实现程度往往取决于国家的实力。

然而,从另一个层面上看,如果说主权的内涵是由行使主权的主体确定的话,那么从世界历史的发展来看,国家并非在事实上或者被认为是唯一的主体资格者。中世纪时教会的“世俗主权”、神圣罗马帝国时期的君主主权都是历史上曾经出现过的主权主体性的不同表现;而政治思想家们不同的主权理论也同样值得我们关注,洛克的议会主权理论认为议会的立法权是国家的最高权力,卢梭的人民主权理论则以“天赋人权”和“主权在民”强调政府是主权者的执行人以及人民主权的神圣不可侵犯性。这就使得不同国家问存在不同乃至根本对立的主权观这一现象的出现并不偶然。而国际法原则中对这些核心概念的不界定将直接导致对原则本身的理解偏差甚至执行偏差。

再者,国际法意义上的不干涉原则并不意味着绝对的不干涉,法律规定中本身就包含了一些合法性的例外,比如,《联合国宪章》第二条第七项第二款“但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用”,这就使得干涉行为的出现与联合国的活动有了某些联系。一般而言,由联合国出面进行的干涉通常是为了维护国际社会的和平与安全或为维护各国的人权,联合国成立至今已经有了诸多的维和行动和人道主义救援行动。加雷思·伊凡斯和默罕默德·撒瑙认为,自20世纪90年代来,联合国曾经在伊拉克入侵科威特时采取过颇有成效的军事行动,在柬埔寨、纳米比亚、莫桑比克等地成功地维护和平与秩序,这些行动为90年代以后联合国在索马里、卢旺达、科索沃等地的干涉打开了大门。理查德·康诺顿从论述1990和1991年联合国在海湾地区的军事行动出发,得出的结论是:联合国和国际制度的保护使干涉行动获得了某种安全性,他还认为这体现了“战争的新逻辑”。从这些行动的性质来看,有些是非暴力性的,而有些行动则带有明显的强制色彩。当然,联合国在行动之前本身还需要解决许多具体问题,比如就一些具体事件而言在联合国内部各成员国之间的意见并不一致,如果联合国采取行动的话,行动该由哪些国家共同参与和怎样参与,费用由谁承担以及怎样承担,况且联合国也经常难以保证当某些具体的国家或国际组织参与这些行动之后,这些国家会不会有利益的倾向性,而联合国也由此而难以保证这些干涉行动的性质会不会在这些国家或组织的参与之后发生变化。但不管怎样,现实的情况是,联合国采取所有行动的经费都来自于成员国,联合国的每一次干涉行动都需要委托部分国家实施,而联合国一旦把实施行动的权力交给成员国之后,联合国对事态的控制能力就受制于成员国的行动能力,在面对一些权力异常强大的国家时,联合国还常常失去对行动的控制能力。因此,我们也就可以说,在国际法原则下的干涉逻辑和越来越多的干涉现象出现之间是存在着某种密切联系的。

为“人道主义”的目的采取行动是不干涉原则下合法的例外,问题是,当干涉有了其可能性、必要性和合理性之后,国际法的执行机构如国际法院和其他国际仲裁法庭以及联合国本身是无力采取强制措施的,因为缺乏实施干涉所需的军事和财政实力,国际法的强制实施还需要依托国际法主体——国家本身的行动,而国力的强弱又使得一些国家或国际组织成为其中的核心力量。1991年的海湾战争被认为是一次成功的合法干涉行动,联合国安理会以12票赞成2票反对1票弃权通过了678号决议,授权使用一切必要手段打击伊拉克的侵略行径,但是,真正指挥战斗的是美国将军施瓦茨科普夫,美国学者说“这是一场联合国授权的战争,但实际上联合国对发起战争的形式、时间和地点都没有任何发言权”,“联合国被排除在决策者之外,只有美国发号施令”。而安理会的第794号决议被认为是“在扩大联合国的国际责任上迈出了历史性的步伐,使联合国的行动与维护和平、强制和平以及人道主义援助结合起来”。1998年在波黑,联合国为了对付塞族武装分子在科索沃制造的暴力行动,把保护人权与维和的使命交给了强有力的军事组织——北约,美国主导下的北约又逐步把外交努力和武力威胁升级为军事行动,因此,尽管联合国并没授权美国和北约对科索沃进行狂轰滥炸,但一旦战争打响,联合国就无力控制局面,一切尽由行动的参与国决定,而事后国际社会再去指责美国和北约超越职权发动和扩大战争就显得苍白无力,美国和北约也就因管了联合国和国际社会无力管好的事而顺理成章地跨越了联合国。

当然,在合法性之外或是联合国的体制之外,具体的国家或国际组织单独采取干涉行动从根本上说还是取决于行动者自身的因素,干涉行为的演变一般要经历从理念和主张上升到决策再付诸行动的过程,行动者需要考虑自身的国际地位和国家利益定位,需要权衡采取行动的依靠力量和实际效果,因此,无论是勃烈日涅夫以“有限主权论”对东欧国家的国内改革进行干涉,还是美国和北约对科索沃采取的军事行动,干涉本身都带有浓重的大国和强国色彩。

最后,现行的国际体制在本质上存在的某些缺陷增加了干涉问题的复杂性。主权国家是国际法的主体,但是自二战以后,越来越多的主权国家都通过让渡部分主权参加了国际组织,这样,在国际组织内部,成员国的主权就变成了相对的主权,而像联合国这样的国际组织,其宪章和许多相关会议的文件又是现有国际法原则的重要组成,它既保护国家的主权,又拿走了其中的某一部分,可以说“不干涉原则”的本义就有含混不清之嫌。况且,很多国际组织的产生及其决策机制的形成本身就是大国政治的产物,在联合国偌大的机构之中,唯有五大常任理事国可以拥有否决权,这在某种意义上也是对其他国家主权的覆盖,在这一原则之下,安理会的决议就不一定都能反映大多数国家的意志,而在此基础上采取的行动也很难成为真正意义上的集体行动。

可见,国际社会既存在不干涉原则又存在干涉行动,干涉行动的产生有许多的主客观因素,从客观上讲,取决于一个国家在其拥有的实力和其他影响力上是不是足够强大以使其有能力进行干涉,从主观上讲,取决于一个国家的决策部门有没有明确的意图去实施干涉,或者其理论储备有没有足够的能量去影响决策者的行为选择。但除此之外,干涉现象的出现还部分地由于法律本身不能很好地保障不干涉原则的实施,国际法在其形成、执行等过程中所存在的难以克服的缺陷使得它的实施效力无法得到确切的保障,法律规定的不干涉原则并不能制止干涉行动的产生,法律本身的缺陷也是重要的客观原因。

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