我国政府拥有的公共权力同我国社会转型的基础密切相关。我国的社会转型不同于资本主义国家（发达国家和大多数发展中国家）。资本主义国家的社会转型是在自然经济、简单商品经济的基础上开始，由于奉行私有财产神圣不可侵犯的宪法原则，在这样的经济形态下，政府对经济的干预非常少，干预力度也很弱。特别是现在的发达国家，其早期实行的是自由放任的经济政策，政府基本上不干预经济，政府的权力被严格限制在十分有限的范围内，政府能够支配的经济资源也非常少，私权对公权形成了强有力的制约。1929—1933年经济大危机后，出于摆脱经济危机的需要，资本主义国家开始采用凯恩斯主义的国家干预政策，政府的权力有所扩张，但由于这是在不干预的传统下的扩张，政府权力的扩张也是非常有限的，而且受到私权的强有力的制约和监督，所以至今资本主义国家的政府仍然是“小政府、大服务”（这里的“小”不仅仅指其规模小，还指其权力小）。而我国的社会转型不同。我国的社会转型是在计划经济的基础上开始的。长期的计划经济造就了一个“全能政府”，政府无所不能、无所不包，行政权力支配一切，横向到边，纵向到底。政府不仅全面干预政治、社会生活，而且全面干预经济生活。这一时期如此广泛存在的权力之所以没有引发大面积的腐败，根本原因在于权力高度集中于中央，一个组织中的权力又高度集中于“第一把手”，尽管这影响了决策效率，而且不能防止“第一把手”的腐败，但毕竟减少了“腐败源”，从而限制了腐败发生的广度。而且这一时期，私营企业（生产资料）是“资本主义尾巴”，是非法的，生活资料严格实行配给制，这使得腐败没有必要（这时期的腐败主要表现为领导干部的特权）。尽管政府拥有很大权力，但腐败从体制上被抑制住了。公共权力的过度膨胀，使得私权被压缩到了极限，以至于启动改革的民间资源严重不足，对政府自身的改革不得不依靠政府自身来进行，所以我国的改革是政府主导下的改革。这种以分权化为特征的市场化改革不但没有限制政府的权力，反而使政府的权力进一步扩大。“让一部分人先富起来”的政策口号，典型地反映了行政权力无所不能的现实：连致富这样一种人的本能需求都需要政府去推动。计划体制下发展起来的公共权力，拥有广大无边的权能，时至今日，它对市场启动的时机和速度的把握、对市场机制作用范围的划定、对竞争机会和条件的分配等等，都握有极大的调控权（同上）。分权化改革更重要的意义在于它极大地扩大了权力主体的数量。这虽然有利于调动地方的积极性，但也无意中扩大了“腐败源”，使得各级公职人员有了充足的“腐败本钱”（胡鞍钢语）。分权化的改革形成了多元决策主体，不仅中央，而且地方、企业以至个人等，都有权参与经济的运行和利益的分配。许多组织和个人利用手中或大或小的权力，或“占山为王”、巧取豪夺，或层层设卡、“雁过拔毛”，化大公为小公者有之，化公为私者更有之，腐败现象泛滥开来。公共权力的作用不仅发生在行政官员身上，而且发生在各种经济管理部门和行业的职位点上，各种经济活动都离不开行政权力和长官意志，难怪人们把这种经济称为“权力经济”，权力成为经济活动的第一要素。权力经商，在监督制约不力的情况下，这就为腐败提供了肥沃的土壤。所以，“让一部分人先富起来”政策最终变成了“让一部分领导干部先富起来”的结果。
我国的行政机关拥有多少权力，从以下两个方面可以窥见一斑：
一是从改革开放以来中央关于权力下放的文件来看。
（1）中央政府向地方政府下放了大量的财权和事权，包括：①推行了多种形式的财政包干体制，扩大地方的财权；②扩大地方的事权，包括固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事类的外联权和签证通知权、工资调整权等；③在对外开放方面，对广东、福建两省实行特殊政策，建立深圳、珠海、厦门、汕头、海南省五个经济特区，对外开放了上海、天津、大连等一批沿海城市和长江三角洲、珠江三角洲等地区，开放和开发上海浦东新区等；④在调动地方政府发展经济和社会事类的积极性中，注意发挥中心城市的作用。1983年以后，中央相继批准了一批城市实行计划单列，赋予相当于省一级的经济管理权限；在地方推行市领导县的体制。
（2）1984年以后，中央政府陆续发出了13个文件，包括97条规定，向国有企业下放生产经营管理权力。这种扩大企业自主权的放权措施，虽然中央政府的意图是把权力下放给企业，但实践中由于地方经济管理部门没有相应地转变职能，反而将直接管理升级为面对面的管理，管得更多更细。地方政府层层截留下放给企业的权力，形成了所谓的产权地方化。美国学者麦金农认为，中国的地方产权是一种从前不曾有过的独特组织形式，它既不同于计划经济，也不同于私有经济。产权地方化是中国市场经济发展的一个独特模式。它是中央政府向地方政府和企业两种放权相互结合的产物，使地方政府的经济权力大大增长了，使政府的行为过分商业化、市场化，政府及其官员极易利用手中管理和控制经济活动的特权，从中谋取不当利益。
二是从近年行政审批改革中减少的行政审批数量来看。
截至2002年1月底，国务院65个有行政审批职能的部门和单位，共清理出审批项目4000多项，其中经济管理事务和社会管理等方面的事务各约占一半。这仅仅是国务院各个部门清理出来的行政审批事项，各级地方政府的行政审批事项更是多得不可胜数。仅举几例：上海今年年初取消和不再审批606项相关的政府行政审批事项。根据人民网2001年1月5日报道，目前重庆市政府各部门共有1216项许可审批项目，今年上半年准备压缩一半以上；据人民网2002年3月7日报道，在已于去年4月和11月份两批向社会公布的山东省政府各部门的第一轮改革方案中，各部门共上报各类审批事项1830项，通过清理，保留审批事项287项、核准事项239项、审核事项176项、备案事项78项，精简比例为57．4％。此外，《羊城晚报》2001年1月4日报道，广东省政府宣布对下属70个部门的审批和核准事项进行全面清理，砍掉了878个审批项目，至于还剩下多少没有砍掉、不易砍掉的审批项目，我们仍然心中无数。据新华社乌鲁木齐3月4日电，新疆维吾尔族自治区政府对所属48个行政机关的869项行政审批事项进行了撤销、下放、合并等清理，审批事项比以前减少40％；另据《南方日报》2000年8月31日报道，广州市原来共有掌握审批、核准事项的部门56个，审批、核准事项共1211个，在清理之后，原有的719个审批事项被撤销573个，予以保留的审批、核准事项仅占原来总数的40％；又据新华网2001年2月25日报道，成都市从2000年11月24日起，砍掉了343项行政审批事项，占全市审批事项的34．4％，也就是说，此前的审批事项共达997项；连云港截至今年4月7日，全市市级机关有审批项目的单位共52家（不含口岸部门），原有审批项目636项，自行提出取消合并项目182项，新增加109项（多数是第一次没有清理出来的，还有的是省里下放的项目），取消合并与新增加的相抵冲，要求保留的项目总数是564项。而上述这些审批事项还是在1998年第一次清理之后，最近为满足加入世贸组织的要求而进行的第二次大规模的清理。由此可以想见，当时需要行政机关审批的事项有多少！有一个案例生动地说明了这个问题：20世纪80年代，南方某市第一家中外合资企业设立时，需要盖公章800多个，设立该企业历时2年多，耗费十几万元。现在经历了历次行政审批改革之后，办一家企业或上一个项目仍然要盖上百个公章。如苏州市一家企业上了一个投资规模2亿元的项目，仅是审批就在省、市两级七八个部门来回跑了五个回合，跑一个部门又涉及内部好几个职能处室，从提出项目建议书到开工，共盖了100多个图章。
这么多的行政审批导致的后果不但没有管好经济和社会，反沈荣法：《关于改革行政审批制度的几点思考》，载《中国行政管理》2001年第6而越批越乱，直至腐败丛生。对此，监察部部长何勇指出，行政审批的弊端表现为：审批事项过多过滥，涉及经济和社会生活的各个方面；审批程序复杂，环节多、时限长；一些审批机关重审批、轻管理，甚至以审代管，致使一些部门和行业长期处于管理不力、运营状况混乱的局面；少数部门利用审批乱收费，千方百计地“找事”、“争事”，把审批作为增加部门权力和利益的一种手段；由于审批透明度低，自由裁量权过大，极少数机关工作人员借审批把关之名，行谋取私利之实，徇私舞弊，甚至搞权钱交易，违纪违法。
与这么多的行政审批相适应，改革开放后我国的政府规模和公务员的数量也在不断扩大（见表6）。资料显示，到：1996年底，中国财政供养人员为3673万人，相当于加拿大的人口总数。每年“吃饭财政”要耗掉国库3700亿元，按国民人数13亿计算，30多个国民要供养1个公务员。中国公务员队伍数量为世界之最，国民人均供养的公务员数从表6可以看出，在1979年至1996年这18年中，有12年政府工作人员的增长率超过5％，而同期非政府部门劳动力和社会劳动力的增长率大多远低于4％，政府工作人员的增长率快于非政府部门和社会劳动力的增长率；政府工作人员在国有单位职工总数中的比例也由1978年的6．2％提高到1989年的10．0％以上，1993年以后稍有降低，1996年又回升到10．0％；从1986年开始，大约每10个国有单位职工中，平均就有1个政府工作人员。1996年同：1978年相比，政府规模扩大了近1．34倍，平均每年膨胀4．84％。
官员数量也是世界之最。曾经有人这样形容北京的官多，大街上随便扔块石头，一般都能砸着个处长。广东某县的干部花名册显示的一组数据更是让人触目惊心：部委局办共73个，正副职
表6：1978—1996年我国政府规模
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┃ ┃绝对量 ┃增长率 ┃ 占国有单 ┃ 非政府部 ┃ 社会劳动 ┃
┃ 年份 ┃ ┃ ┃ 位职工比 ┃ 门劳动力 ┃ 力增长率 ┃
┃ ┃（万人） ┃ （％） ┃ ┃ ┃ ┃
┃ ┃ ┃ ┃ 例（％）┃增长率（％）┃ （％） ┃
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┃ 1978 ┃ 467 ┃ na． ┃ 6．2 ┃ na． ┃ 1．90 ┃
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┃ 1979 ┃ 505 ┃ 8．14 ┃ 6．6 ┃ 2．10 ┃ 2．17 ┃
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┃ 1980 ┃ 527 ┃ 4．36 ┃ 6．6 ┃ 3．25 ┃ 3．26 ┃
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┃ 1981 ┃ 556 ┃ 5．50 ┃ 6．6 ┃ 3．19 ┃ 3．22 ┃
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┃ 1982 ┃ 611 ┃ 9．89 ┃ 7．0 ┃ 3．51 ┃ 3．60 ┃
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┃ 1983 ┃ 646 ┃ 5．73 ┃ 7．4 ┃ 2．48 ┃ 2．52 ┃
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┃ 1984 ┃ 743 ┃ 15．01 ┃ 8．6 ┃ 3．63 ┃ 3．80 ┃
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┃ 1985 ┃ 799 ┃ 7．54 ┃ 8．9 ┃ 3．41 ┃ 3．48 ┃
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┃ 1986 ┃ 873 ┃ 9．26 ┃ 9．4 ┃ 2．72 ┃ 2．83 ┃
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┃ 1987 ┃ 925 ┃ 5．96 ┃ 9．6 ┃ 2．87 ┃ 2．93 ┃
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┃ 1988 ┃ 971 ┃ 4．97 ┃ 9．7 ┃ 2．90 ┃ 2．94 ┃
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┃ 1989 ┃ 1022 ┃ 5．25 ┃ 10．1 ┃ 1．77 ┃ 1．83 ┃
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┃ 1990 ┃ 1079 ┃ 5．58 ┃ 10．4 ┃ 2．49 ┃ 2．55 ┃
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┃ 1991 ┃ 1136 ┃ 5．28 ┃ 10．7 ┃ 15．80 ┃ 2．86 ┃
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┃ 1992 ┃ 1148 ┃ 1．06 ┃ 10．5 ┃ 1．21 ┃ 1．84 ┃
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┃ 1993 ┃ 1030 ┃—10．28 ┃ 9．4 ┃ 1．50 ┃ 1．32 ┃
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┃ 1994 ┃ 1033 ┃ 0．29 ┃ 9．5 ┃ 1．28 ┃ 2．04 ┃
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┃ 1995 ┃ 1042 ┃ 0．87 ┃ 9．5 ┃ 1．21 ┃ 1．20 ┃
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┃ 19916 ┃ 1093 ┃ 4．89 ┃ 10．0 ┃ 1．27 ┃ 1．33 ┃
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资料来源：根据国家统计局《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》各年份上的有关数据计算得来。
领导508人，其中县委办公室主任1正14副、县政府办公室主任1正13副、建设局与人事局局长为1正9副，在这个处级县中，科级干部近1300人。更令人啼笑皆非的是，某地一镇政府竟然设有32位副镇长。不仅人员增多，政府机构也在增加。1977年，同务院行政机构56个，1981年增至100个，1982年精简机构时压缩至61个，1986年又膨胀至72个。1976年省级机构平均45个左右，1982年增至80～90个。1993年全国平均每省有厅局级机构70多个，地区一级有常设机构50多个，县一级有常设机构45个。目前全国县以上党政机关常设机构3万多个。开始于1998年的国务院机构改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门从40个减少到29个，部门内设机构精简1／4，移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，人员编制总数减少一半，为两万多人。
规模如此庞大的公务员队伍和政府机构，又掌握着如此庞大的公共权力，在监督稍有疏忽的情况下就容易酿成大面积的腐败。
2．我国拥有世界上最为庞大的公共财产（如此庞大的公共财产又恰恰主要依靠行政权力来配置），这为腐败提供了取之不尽的财源。
腐败是以权谋私，其最终指向的是经济利益。而我国拥有世界上最为庞大的公共财产，特别是国有企业、集体企业的大量存在为腐败提供了丰富的“财源”。我国是以公有制为主体的国家，公共财产在世界上是最多的。这一点不同于资本主义国家。资本主义国家的企业大多数是私营企业，社会财富的大多数掌握在私人手里。腐败在侵害公共财产时比侵害私有财产更容易，风险更小、获利更大。因而，公共财产越多，腐败的可能性也越大。
我国有多少公共财产，这是一个多少年来都没有算清的数。公共财产包括国有财产和集体财产。公共财产到底有多少，我们可以从以下几个方面来分析：
一是根据宪法和法律的规定，所有的自然资源，包括土地和矿产资源、森林资源等都属于国家和集体所有。这是一笔难以计算的天文数字般的巨额财富。据测算，我国目前仅国有土地资产总量在25万亿元左右，数倍于其他国有资产。这些资源实践中大多数是无偿或低偿分配给单位和个人使用的。全国20多万户国有企业拥有土地资产3万亿元。仅1992—1999年，经土地行政主管部门处置土地资产的改制企业5万多家，显化土地资产5000多亿元。
