在20世纪20年代中期连续召开的几次国际禁烟大会上，列强对中国鸦片毒品重新泛滥提出责难之言，并且拒不接受中国代表提出的关于在殖民地禁烟的建议。中国代表在国际禁烟会议上的窘迫处境，表明中国国际地位低下，这不能不引起当局的重视，并力图挽回。当时的一些论者指出，每次禁烟大会，列强反而借鸦片问题，对我国多方抨击，倘若“我国尚无禁烟成绩可言，吾国今后之国际地位，恐不知降落几许，更授外人以口实”。1928年7月，东北张学良预定“改旗易帜”，服从中央，紧接着直鲁联军被国民党军队打败。8月，国民政府宣布，“军政时期”结束，“训政时期”开始，并开始实施一系列政治、经济、外交政策。政治上，南京国民政府进行了改组，建立了国民党一党专制的独裁统治。经济上，召开了全国经济会议、全国财政会议，成立建设委员会和全国经济委员会，并制定了一套经济政策和发展规划，着手统一交通，拟定全国公路计划，成立中国航空公司和欧亚航空公司，在国内主要城市开辟航线，建立水陆联运制，设立铁道部，新建和发展铁路，积极筹设国际电台与外国建立电讯联络等。外交上，从1928年7月起，先后与12个国家签订了新的条约，将1842年以来实行的协定关税改为国定关税，使关税税率有所提高。所有这一切都表明，南京国民政府在实现“统一”之后，已切实着手进行经济建设工作。这样，就要求政府能为其各项政治经济政策的贯彻执行，创造一个良好的社会环境。于是，在国内民众的推动下，在国际舆论的谴责声中，为创造良好的国内外环境，南京国民政府的禁烟政策开始了由“寓禁于征”向禁烟的过渡。
1928年7月，南京国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》，规定由政府出面组织全国禁烟会议，研究各项禁烟问题的症结，厘定切实有效的禁烟措施。这一条例的颁布，表明国民政府已正式将禁烟纳入议事日程。8月，由行政院出面组织的专门督理全国禁烟事宜的机构——全国禁烟委员会成立。这一委员会内设总务处和查验处，分别掌管禁烟机要、会议及督促地方禁烟事项。9月，颁布《禁烟法施行条例》，要求以前设立的各地禁烟局所，均限于1928年12月1日前一律结束，同时对禁烟机关、禁种、禁运、禁售、禁吸等做了明确规定：（1）关于禁烟机关及其职责：全国禁烟会议建议及审议一切禁烟事宜，全国禁烟委员会督理全国禁烟事宜，高级地方政府和县政府分别督理和执行所辖区、县、市禁烟，地方自治团体协助县市政府办理禁烟。（2）关于禁种：从1928年秋季起，每届烟苗下种时期，由地方官及自治团体严申禁令，切实查禁，宣传政府彻底禁绝鸦片的意义。每到烟苗出土时，上述官员及团体应实地履勘，发现烟苗强行铲除，并将种者送交法庭。（3）关于禁运：为防止国外毒品输入，由全国禁烟委员会及高级地方政府派员驻海陆运输要道，会同各关监督及当地官吏严密检查，发现毒品立即扣留，连同人犯交法庭办理；为防国内私运鸦片，各地方官要严密检查，对于重要关口随时派员巡查，查获者如前法办理。（4）关于禁售：要求各县市长官督同员属及地方自治团体在所辖区内随时查察，凡售卖毒品者依法办理，查获毒品办理如前。（5）关于禁吸：各县市长官于1929年3月1日以后应督饬警员就所辖区域内严禁吸食鸦片，查有吸食者，送法庭依法办理。在必要时，各省政府可设戒烟所。不准制造、收藏、贩卖吸食鸦片器具，否则，一经查出，交法庭办理。《禁烟法施行条例》的颁布，表明国民政府禁烟诚意的增加。它将全国一切禁止烟毒事宜都置于各级禁烟机关的直接领导和监督之下，并要求禁烟团体和警察配合协助检查。同时，关于查出的烟犯和毒品全部送交法庭依法办理的规定，使禁止烟毒既有专门机构领导检查，又有刑法可依。这些规定与最初旨在收税的禁烟政策是不能同日而语的，这说明南京国民政府的禁烟政策正在做较大的调整。
1928年11月1日～10日，全国禁烟会议在南京市韩家巷禁烟委员会大礼堂召开第一次大会，包括各省市政府、禁烟团体、各最高军事长官的代表共70人与会。蒋介石、谭延闽、胡汉民等党政要员也到会演讲。大会主席张之江在开幕词中说，会议要“一扫从前因循敷衍之恶习，毅然谋根本上彻底的办法”。蒋介石在演讲时说：“兄弟亦以为禁烟一事，应先从中央着手，然后才能希望各地能实地做去”，“禁烟不自中央始，谨订定各种条例，而吸者自吸，贩者自贩，不过是一种具文而已。如果大家要救中国，必自禁烟始；欲实行禁烟，必自中央人员始”，并表示“此后国民政府，绝对不从鸦片得一文钱，如有此种嫌疑，由本会告发，我们就认定这个政府是破产的，就不信任他”。谭延闽也表示，“此次禁烟，不论财政如何困难，务求贯彻初衷，下最大决心，毅然决然努力去做”。胡汉民对禁烟政策与法律的关系作了独到的阐述，他认为制定禁烟法律，“立法贵恕，行法贵严”，要求各省市加强执法力度，严厉打击涉毒分子。会议议决禁种、禁运、禁售、禁吸各种议案44件。所有议案都有一个共同特点——首先从党政军各机关开始严禁。同时制定具体办法及刑法，强调在全国加大对禁毒宣传的规模，要求在中小学教科书中加人拒毒内容。另外，还通过了禁止外国毒品输入案，要求调查南洋群岛殖民当局公卖鸦片情形，进行抗议，并向国际禁烟大会申诉，设法免除侨胞受鸦片毒害等。会后制定并颁布了一系列禁烟条例及章程。
全国禁烟会议闭会后，禁烟委员会按照既定原则，积极进行各种禁烟法令的制定修正工作。自1929年1月至1930年底，两年内共颁布重要的禁烟法令14种，涵盖禁烟的各个方面。1929年7月，根据《中华民国刑法·鸦片罪》制定并颁布了《禁烟法》4章22条。在总纲中规定，禁烟法施行期间，违犯烟禁者科刑依本法之规定，本法未规定者依刑法。《禁烟法》与《中华民国刑法》互为补充，成为禁烟的根本大法。在禁烟机关方面，鉴于当时利用水陆交通工具走私毒品相当严重。除将原有各级禁烟机关名称和职责更加明确以外，水陆公安机关也列为禁烟机关；在科刑方面，与《刑法·鸦片罪》相比，《禁烟法》有增有减，有轻有重。具体反映在：第一，制造或贩卖鸦片及其代用品的科刑，《禁烟法》较《中华民国刑法》要轻，这应该说是一种进步。因为当时国内不仅有鸦片及代用品的制造和贩卖，更多的则是危害更大而又使用简便的针剂毒品。禁毒如果仍把眼光局限于鸦片的制造和贩卖上，毒品是永远禁绝不了的。第二，制造和贩卖毒具以及为人施打吗啡针及开烟馆吸毒等科刑，《禁烟法》较《中华民国刑法》为重。随着禁烟呼声的高涨，很多吸食鸦片毒品者由公开转为秘密，有的则改为注射吗啡针。注射吗啡既不需到烟馆，又不用买烟灯、烟枪等吸毒器具，但其中毒却比鸦片更快更严重，所以把为人施打吗啡针与开烟馆定为同罪是合理的。这一规定表明，禁烟已从禁止制造、贩运鸦片等表面毒品深入到比较隐蔽的毒品上。对于吸食鸦片、施打吗啡针等毒品者，由以前的仅罚款1000元以下，改为“一年以下有期徒刑，得并科1000元以下罚金”。这一规定亦较合理，如果仅限于罚款，上瘾的毒品吸食者是不在乎钱的，他们可以倾家荡产、卖儿卖女去换钱吸毒而在所不惜，应该说吸食鸦片者是怕坐牢的，与其坐牢骤然断绝，不如自己采取措施逐渐断绝。因而这一规定有利于禁吸。第三，《禁烟法》关于公务员犯鸦片罪科刑的规定，是《中华民国刑法》中所未涉及的，且最高刑是死刑，真正加重了对公务员的处罚。公务员是政府各项政策的具体执行者，是民众的榜样，只有他们廉洁奉公，洁身自好，才能希望鸦片流毒弊绝风清。特别是担负禁烟任务的公务员，他们的作风直接关系到禁烟的成败。正如时人所述，“历来厉行禁烟，大抵仅及平民，公务人员往往置身法外”。因而，《禁烟法》所增加的对公务员犯罪科刑的规定，反映了这一阶段统治者已找到了对毒品长期不能禁止的症结。表明当政者已经认识到，要真正禁烟，必须整顿统治阶级本身。因此，关于公务员犯鸦片罪的规定，对于彻底禁绝毒品至关重要。总之，《禁烟法》《全国禁烟会议组织条例》以及《禁烟法实行条例》中有关公务员的规定，表明国民政府禁烟政策的进一步完善，它已由初期的以收税为目的转向了以禁烟为目的，表现了国民政府在着手恢复国民经济的同时力除积弊的精神。
从1929年～1930年，国民政府还颁布了《麻醉药品管理条例》《禁烟法施行细则》《医院兼理戒烟事宜简则》《市县立戒烟所章程》《禁烟纪念日纪念办法》《检查邮件和私递麻醉药品办法》《二成戒烟经费支销办法》《中央及各省市调验所规程》《各地水陆公安机关考察烟犯办法》《公务员调验规则》《县长履勘烟苗章程》《审议告发文件简章》《禁烟考绩条例》《禁烟罚金充奖规则》等一系列法令，（1）使国民政府禁烟政策更加切合实际。这次禁烟不仅有《禁烟法》等基本法律指导全局禁止烟毒，而且有一系列具体法令，从各个不同的方面对禁烟政策作了补充，无论是水路、陆路毒品走私，还是通过私运和邮寄毒品都有具体的堵截措施。特别是《市县立戒烟所章程》和《中央及各省市调验所规程》的颁布，对禁绝吸食毒品有较大的促进作用。
正是在这些禁烟法令的指导下，一场重新禁止鸦片烟和毒品的运动蓬勃开展起来。1928年7月1日至1929年6月底，禁烟委员会在宣传禁烟禁毒、禁烟法令等方面做了大量工作。1929年5月27日，禁烟委员会向国民政府提出，以每年的6月3日即林则徐虎门销烟日为禁烟纪念日。“六三”纪念日当天，各地都要举行各种纪念活动以宣传禁烟禁毒，其中主要有宣读林则徐禁烟誓言、孙中山禁毒遗训，宣告禁烟禁毒形势、查缉烟案毒犯情况，劝导民众戒烟拒毒，并当场销毁一批烟土、烟具，宣判甚至处决一批人犯。此外，贴布告、出书刊、挂标语也是较为普遍使用的禁烟禁毒宣传手段。1928年12月30日，北平（今北京）特别市禁烟处会同公安局一起制发了关于禁售戒烟成药的布告，布告说：“查鸦片流毒，害至深远，国府迭经严令查禁在案。惟是吸户往往不顾厉害，购服市售戒烟成药，不知此项药品类多以麻醉药剂搀杂其中，以至烟瘾未除又增药瘾，长此以往，禁绝无期。……为此布告闾市商民人等一体知悉，自布告后，除由医院或医生于必要时得开配药方为戒烟目的之药剂外，无论医院或医生及其他药商以戒烟目的而制为成药者，一律禁止发售，如仍阳奉阴违发售此项药者，定即严惩不贷”。一年中集会和办展览会12次，讲演22次，办定期不定期刊物40余种，出版艺术宣传品50多种，拟定各项标语128种，公布禁烟消息391条。这一时期禁烟政策的不断完善，还是符合人民群众愿望的，在禁烟方面造成了一定的声势，其禁烟活动也取得了一定的成效。一年中，15省市县公安局共办理烟案21，429起，抓获烟犯31，850名，其中以江苏和山西两省查获最多。1929年，各省市72家法院共审办烟案5，373起，烟犯6，928名，罚款264，146元，各海关查获国内鸦片580，617两、吗啡7，580两、海洛因2，297两、“高根”421两，外来鸦片4，936两。1930年1月至9月，海关缉获鸦片331，429两、吗啡468两、海洛因4，501两、“高根”72两，外来鸦片7，131两。大量的烟毒和烟犯被查获，尽管还远远没有根绝烟毒在中国的继续存在和泛滥，但它毕竟为禁止烟毒造成了一定声势，给烟毒贩以巨大的震慑和沉重的打击，使泛滥的程度有所减轻。对扭转社会颓风起了一定的促进作用。
禁烟运动的战略
——“二年禁毒、六年禁烟”及其实施
一、“二年禁毒、六年禁烟”战略的形成
“二年禁毒、六年禁烟”这一“渐禁”战略，是在1928年～1934年“断禁”鸦片，但烟毒并未实现断绝，国内外舆论都因“断禁”七年烟患依然猖獗，而怀疑蒋介石政府禁烟的诚意，是继续“渐禁”还是实行“断禁”，国民政府必须做出选择的情况下提出来的。
