第3章 美国“财政悬崖”

美国“财政悬崖”（Fiscal Cliff）是全球金融业关注的焦点问题。税收增加、开支缩减以及启动自动触发机制等多种不确定因素叠加，使美国面临减赤字与保增长的两难。虽然美国两党之争“悬崖勒马”，围绕富人增税等问题达成了初步妥协方案，但是削减开支等核心问题仍悬而未决。“财政悬崖”困境是美国财政长期结构性失衡的体现，美国庞大的赤字和国债将是长期困扰美国和世界经济的难题。

“财政悬崖”的内涵

“财政悬崖”一词由美联储主席本·伯南克首先提出，是指2013年1月1日美国多项减税和刺激政策到期，同时触发“自动支出削减机制”，增收和减支两方面的政策叠加在一起，导致美国的财政赤字出现断崖式的大幅下降。

据美国国会预算办公室（Congressional Budget Office，CBO）的估计，一旦“财政悬崖”发生，2013年美国的财政赤字将减少4 480亿美元，占GDP的比重下降至4%；2014年财政赤字将减少2 540亿美元。

其中，税收收入的增加主要来自于四个方面的税收减免到期：一是延长的小布什政府实行的税收减免到期；二是临时性调整替代性最低税（Alternative Minimum Tax，AMT）到期。替代性最低税是联邦政府对个人、企业等征收的一种所得税，在危机期间，政府曾提升此税的免征额度；三是薪资税减免政策到期。政府曾在危机期间实施将薪资税从62%降至42%的优惠政策；四是企业研究和实验等方面的税收减免到期。

财政支出的削减也主要涉及四个方面：一是自动削减支出机制启动；二是失业补贴支出的削减，涉及金额350亿美元；三是医师补贴支出的削减；四是可自由支配支出的削减，主要是国防支出的削减，涉及金额850亿美元。

“财政悬崖”的由来

早在2001～2003年间，为了刺激经济增长和增加就业，小布什政府曾颁布过一系列减税和增支法案，这些法案原本在2010年底到期，但由于遭遇全球金融危机，美国总统奥巴马不得不将这些减税政策延长了两年，也就是在2012年底到期。

与此同时，为了应对金融危机、避免经济衰退，奥巴马政府还采取了所得税减免、增加失业补贴、增加其他支出等措施，这些措施大部分也在2012年底到期。

由于减税、增支政策，再加上庞大的军事、医疗支出，美国最近几年累积的国债余额越来越多，财政不可持续的危险越来越大。因此，2011年，民主党和共和党联合组成超级委员会，经过艰难的谈判，决定于2013年初启动自动削减支出计划。可见，由于减税、增支政策到期，以及自动削减支出计划启动等问题汇集在同一时点发生，引发“财政悬崖”就不足为奇了。

“财政悬崖”谈判焦点

对于如何解决“财政悬崖”问题，美国两党存在明显分歧，谈判与妥协进程异常艰难，“开源”与“节流”是美国两党谈判的焦点。

一是增税方面。民主党主张提高富人税率和新增税收，通过更大规模的增税实现“开源”。民主党先提出未来10年增税16万亿美元计划，妥协之后下降至14万亿美元及12万亿美元；而共和党反对大规模增税，最早提出未来10年增税8 000亿美元，以后提高到1万亿美元，主张将大部分小布什政府时期的减税举措延期，主要通过弥补税收漏洞来增加税收收入。

在对高收入者的征税上，民主党开始提出增加年收入25万美元以上家庭的税率，与共和党谈判期间，一度将增税门槛提高至40万美元；而共和党开始坚决反对任何增税，期间众议院议长博纳曾同意提高年收入100万美元以上家庭的税率。

二是减支方面。民主党最初提出减支4 000亿美元，之后调整为未来10年减支122万亿美元，其中4 000亿美元来自医疗保健项目的调整，1 000亿美元来自国防开支削减。同时，民主党仍主张推出一定的经济刺激计划用于基础设施建设，推迟开支削减计划；而共和党则认为应大幅精简政府开支，主张未来10年减支14万亿美元，尤其应大规模减少医保等福利支出。

此外，民主党还试图让白宫获得在无须国会批准的情况下提高联邦政府债务上限的权力，并提议将公司税改革纳入“财政悬崖”谈判，两党在公司税如何改革上的意见也并不一致。

“财政悬崖”初步妥协方案

在自动减支机制启动前的最后时刻，美国参众两院于美国当地时间2013年1月1日深夜通过了妥协版的“财政悬崖”解决方案，将该机制自动生效日期推后两个月。奥巴马总统在2013年1月2日将这份协议签署成为法律。

在增税方面，该妥协方案涉及的核心内容主要涵盖：

一是美国大部分民众享受的小布什政府实行的税收减免依然有效，但提高部分高收入人群的税率，即年收入超过40万美元的个人和年收入超过45万美元的家庭，其个人所得税税率从35%提高到396%。

二是美国大多数民众的资本利得和股息税税率保持不变，但部分高收入者的税率提高，即年收入超过40万美元的个人和年收入超过45万美元的家庭，其资本利得和股息税税率从15%提高到20%。

三是薪资税（包括社保缴款）税率从42%恢复到62%。

四是主要面向高收入者的替代性最低税（AMT）将进行长期通胀调整，以避免将收入正常增长的中产阶层作为征税对象。

在支出方面，自动削减支出机制将延期两个月实行。此外，2013年失业保险期限将继续延长，失业补贴支出的削减也被相应延迟。

由此可见，目前美国两党虽然达成了初步解决方案，但是两党都在采取拖延的策略，在减少财政支出方面的核心分歧依然存在。由于初步妥协协议有效期只有两个月，未来新一轮的“生死时速”又将展开。届时国会两党将就削减财政支出、提高债务上限进行更为艰难的谈判，预计两党政治博弈将更加激烈，解决难度也会更大。

“财政悬崖”的影响及后续效应

“财政悬崖”妥协方案的达成避免了美国经济坠崖风险，至少暂时性地解除了可能出现极端状况的不确定性，对全球金融市场提振作用明显。但初步妥协方案仍将对美国消费、投资及就业等方面带来一定影响，而且“财政悬崖”问题并未彻底解决，后续效应将依然存在。

一是抑制居民消费。由于两党协议中所有劳动者的薪资税全面调高，部分高收入者的个人所得税、资本利得和股息税的税率上升，将减少美国居民的可支配收入，不利于居民增加消费。

二是影响企业投资。初步方案中关于资本利得和股息税税率的提高，可能会明显抑制企业投资的扩大。未来“财政悬崖”问题发展的不确定性将会影响相关企业的生产、投资决策。

三是加剧高失业问题。资本利得和股息税税率提高等增税方案不利于企业增加雇佣。与此同时，未来涉及的支出削减计划也会直接导致部分劳动者失业，预计仅国防支出削减一项，就可能使80万非军事雇员陷入强制性的无薪休假。

四是倒逼社保和医疗改革。美国财政面临的长期结构性问题之一就是社保和医疗体制的不可持续性，这一问题得不到解决，美国的财政困境就很难真正得到缓解。如果不采取措施改革现行社保和医疗制度，美国的主权债务将进一步上升，赤字和债务问题将更加不可持续。

总之，美国是全球最大的经济体，美元作为世界货币，牵一发而动全身，“财政悬崖”外溢效应不可小觑。“财政悬崖”后续效应将通过贸易、货币、债券市场等渠道影响全球经济金融领域。加拿大、墨西哥两个邻国受到的一些影响，将对欧元区、日本经济的复苏产生负面影响。作为主要贸易伙伴及美国国债投资大国，中国也将受到一定拖累，不容忽视由此引发的出口困境、输入性通胀和外储保值压力等问题。