村民自治是广大农村群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是保障这一直接民主形式的重要制度，也是村民自治权的具体体现：在这四项民主制度中，民主选举在村民自治运作中居于重要地位，是村民自治活动的基础和前提，关于民主选举的内容将在第五章专门介绍。
§§§第一节 民主决策制度
村民自治中的民主决策，就是按照有关法律法规，设立村民会议或者村民代表会议，研究决定村中重大事项和群众共同关心的问题，按多数人的意见做出决定。它涉及决策主体、决策内容、决策程序等内容。
一、决策主体
根据村民自治的本义，决策主体是全体村民，但这并不意味着每一个村民都可以个人说了算，而是要通过一定的组织形式，依照民主集中制的原则，按多数人的意见办。在我国的村民自治制度中，村民主要通过村民会议和村民代表会议两种组织形式来行使对村务的决策权。
1.村民会议。
村民会议是村民对重大村务实行决策的基本组织形式，是监督和制约村民委员会和村干部行为的重要组织保证，是村民自治组织的最高权力机构，是农民实现自己当家做主民主权利的重要途径，村民会议的形式有两种：一种是村民大会，由本村18周岁以上的全体村民参加。这种形式只适用于规模小、人数少的村子；另一种是户代表会议，是由每户派代表参加的：这种形式适用于规模较大、人数较多的村子。
根据《村民委员会组织法》规定，村民会议主要有以下职权：（1）制定和修改村民自治章程、村规民约；（2）决定涉及村民利益的重大事项；（3）对村民委员会工作和干部行为进行监督；（4）罢免村民委员会成员。
村民会议的特点是：（1）参会人员的广泛性。按照《村民委员会组织法》的规定，村民会议必须有半数以上的村民或2乃以上的户代表参加才有效，所以它是村民参与人数最多、规模最大的组织，这决定了它能最广泛地表达村民的愿望，最有利于代表所有村民的利益，因而也是村民自治组织中最高级的组织形式。（2）议事决策的民主性。参加会议的每一个村民都有平等的民主权利，都可以独立地发表自己的意见，所以它能够最直接、最全面地表达村民的利益和愿望，是彻底的直接民主形式。（3）地位和职能的权威性。村民委员会要向村民会议负责并报告工作，这使村民会议成为村中的最高权力组织。凡是涉及本村全体村民利益的重大事项，都必须提交村民会议讨论通过，说明村民会议实际上拥有决定村务的基本权力。由村民会议做出的决定，村中任何人都要遵照执行，不能擅自改变。如需改变，也只能提交下次村民会议重新议定。所以，它是村民自治组织中具有最高权威的组织形式。
2.村民代表会议。
村民代表会议是村民通过其代表决定村中重大问题的组织形式。从其形成看，一是从人民公社时期的社员代表大会过渡而来，一是由家庭联产承包制后建立的一些村级议事机构，如“三老会”（由老党员、老干部和老村民组成）、“党员议事会”、“村民议事会”发展而来。
村民代表会议在《村民委员会组织法（试行）》中没有规定，它完全是农民群众在村民自治实践中的一个创造。1998年的《村民委员会组织法》对村民代表会议给予了确认，规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，决定村民会议授权的事项。”这意味着，村民代表会议不是取代村民会议，而是受村民会议授权，讨论决定授权范围内的有关事项。《村民委员会组织法》还规定，村民代表会议由村民委员会召集和主持，这意味着村民代表会议不需要单独设自己的负责人、村民委员会主任事实上就成了村民代表会议的主任。
村民代表的产生有特定的方式。《村民委员会组织法》规定：“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”这一规定说明了两点问题：一是代表产生方式只能有两种，一种是“按五户至十五尸推选一人”，即按户推选，等同于联户，一种是“由各村民小组推选若干人”，即以小组为单位推选；二是村民代表一律由“推选”产生，不能确定“当然代表”。
村民代表会议作为村民会议的常设组织，其职权来源于村民会议的授予。按照《村民委员会组织法》的规定，村民代表会议无权行使村民委员会换届选举、通过村规民约和村民自治章程这两项职权。除此之外，只要村民会议同意授予的权力，都可以行使。一般情况下。村民代表会议可以行使的职权大体有以下几类：（1）议事，民主讨论村中重大事务：（2）决策？在民主讨论的基础上形成决议；（3）监督；实施对村民委员会工作和干部行为的监督；（4）立规.根据村务管理需要，制定有关规章制度；（5）协助，主要是协助村民委员会效联户的思想政治工作，贯彻落实村民会议或村民代表会议的决议：由于村民代表会议有些类似于人民代表大会，听以有村民称它为“小人大”。
村民会议如何授权、授哪些权给村民代表会议，《村民委员会组织法》对此没有明确规定：一些地方将下列事项作为必须由村民会议行使的职权：村民委员会的设立、撤销和部分调整；制定和修改村民自治章程和村规民约；罢免村民委员会成员；审议和评议村民委员会干部的工作、奉村享受误工补贴的人数及补贴标准等。除此之外的一些权力，如计划生育指标及分配方案、宅基地分配方案、救灾赈济款物的发放方案、工程承包方案、村集体经济项目的论证和收益分配方案等，由于不适宜经常召开村民会议讨论，则将它们授予村民代表会议行使。村民会议的授权方式主要有两种：一种是由村民会议讨论同意，形成决议，明确授予村民代表会议某些职权；另一种是在村民自治章程中明确规定村民会议和村民代表会议各有哪些职权。
二、决策内容和决策方式
按照《村民委员会组织法》第19条规定，需要由村民民主决策的主要内容有：（1）乡统的收缴方法，村提留款的收缴及使用；（2）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（3）衬集体
经济所得收益的使用；（4）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（6）村民的承包经营方案；（7）宅基地的使用方案；（3）村民会议认为应当由它讨论决定的涉及村民利益的其他事项。《村民委员会组织法》第20条还规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约：”这意味着村民会议有权制定村民自治章程和村规民约。
在决策程序上，一般的程序是：首先，对需要决策的事项，由村党支部和村民委员会联席会议研究讨论，形成初步方案；然后，党支部负责召集党员大会，对初步方案进行讨论酝酿；最后，党员大会讨论同意后，由村民委员会召集村民会议或村民代表会议进行讨论，做出决策。一些地区还将上述民主决策重大村务的程序规定加以细化，在实践中有所创新：从各地经验来看，有四种办法值得借鉴。一是直接召开村民会议，在会上介绍方案后，举手表决。二是会前将方案及表决票发给村民，在村民会议上投票表决。这两种办法都适合于人数较少的村。三是实行一事一决：将要决定的事项，印成表决票发给村民，村民委员会在便于村民投票的地方设置票箱，由村民投票，投票结束后在村民代表会议上开箱计票。这种办法不用专门召开村民会议，大小村都适用。四是人数较多的村，由村民会议通过法定程序，授权村民代表会议行使一些重要事项的决策权。在决策程序上，目前具有代表性的有如下方案：
1.山东省招远市玲珑镇鲁格庄村村民代表会议决策程序，设计得具有一定的科学性。首先，会前做好充分进备。包括村民委员会根据当前工作需要和群众要求选好议题，三分之一以上代表提出的问题，也可列入议题；村民委员会提前做好解决议题的初步方案；将议题通知代表，让代表调查和征求村民意见：然后，正式举行会议。由主持人召集，宣布会议开始；公布会议议题，征求代表对议题的意见；村主任忙表村民委员会汇报工作和上次会议决议执行情况以及奉次全议议题的解决方案；分组讨论；集中各组讨论情况，大会审议；以口头、举手和无记名投票等方式，由全体代表过半数通过决议。最后，会后还要进行一些具体工作。村内以闭路电视网公开放映村民代表会议全过程的摄像记录片二至三遍，村民委员会利用广播、黑板报、村务公开栏等形式宣传会议精神，组织实施；代表带头执行决议，村党支部、村民委员会组织抓落实、抓效果；接受村民和乡镇人大主席团的监督检查：这一决策程序的特点是具体、规范，操作性强，其缺点是没有规定党支部在决策中的作用，这是欠妥当的。
2.四川乐山地区农村实行的“八步法”比具有特色。（1）提出议题：由村干部或村民联名提出的重大事项。先由村民委员会研究、并与村党支部商议确定议题。（2）安民告示：将议题和开会时间预先告诉村民代表，广泛征求村民意见，做好开会准备。（3）召开会议：村民代表会议每季或每月召开一次，特殊情况或由三分之二的组成人员提议可以临时由村民委员会决定召开。（4）报告工作：由村主任或小组长报告本村组上次例会决议贯彻落实情况。（5）听取意见：听取代表意见和建议，接受监督。（6）宣布议题：宣布本次会议讨论议题，组织讨论。（7）表决通过：按照少数服从多数原则，举手或无记名投票以过半数有效通过。（8）组织实施。
3.山东日照涛雒镇农村实行的“村务公决制度”。这项制度规定：凡村集体投资2万元以上的工副业项目、土地调整、农田水利基本建设项目、公益福利事业、经济园林更新等重大事务，村“两委”都要根据村民意愿，先召集党员会议讨论，再提交村民代表会议讨论，后进行民主讲评，最后每户发一张征求意见卡，又叫“明白纸”，将要决定的内容写在纸上，并说明事由，让村民在卡的下方所设的“同意”或“不同意”栏内签名盖章。每户同意与否都要签名表态，有80%以上的产同意后，才能实施。
三、“一事一议”制度
所谓“一事一议”是指对村内农田水利基本建设、修建村级道路与桥梁、村集体植树造林等集体生产和公益事业所需资金或劳务，遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式。“一事一议”制度具体包括以下
内容：
1.“一事一议”议事会进入议事程序的前提条件：一要有发起人。召开议事会必须有一名或多名发起人，“一事一议”议事会的发起人即议事会的组织者。议事会发起者的人数和身份在各地情况各异，有的议事会的发起人只有一个，有的是一人倡议，数人支持。发起人中有基层干部，也有群众。但无论发起人多少或身份如何，有发起人是“一事一议”议事会进入议事程序的必备条件。二要群众对所议事项要求强烈。群众有要求是“一事一议”议事会启动的动因。三要议事会范围内群众直接受益。“一事一议”议事会的范围无论是大于或者小于行政区，只要属于受益范围，这个范围内的群众很容易形成共识：这是议事会成功的重要条件：
2.“一事一议”议事会的原则。首先是群众自愿原则。召开“一事一议”议事会，一般是发起人在发出通知时就向务农户说明：愿意参与的就到会，不愿参与的不强求，不加任
强制观点。其次是权利、义务一致的原则。即参会村民都遵循“谁受益、谁负担”的权利、义务一致原则：这个原则有两层含义：一方面，想受益就必须投工投资；另一方面，谁不投工、不投资，就不能受益：三是公平负担原则。在义务分摊方面，农户投入一般实行“按受益户均等”或“按受益人均等-分摊：有些地方因条件特殊，议事会上也做出一些有针对性的特殊条款。
3.“一事一议”议定事项的特点.包括：用工采用货币决算、小规模格局、工程权属共有、议定事项只具有一定约束性、议事内容广泛。
4.“一事一议”议事会的程序：（1）发起人队群众的意见中梳理出群众要求最强烈、范围最广、投资投工额度与当地村民承受能力相适应的议题；（2）发起人到有一定影响力的村民中征求意见，听取这些人的意见和反映，以便在议事会上能首先获得这部分人的支持；（3）发起人将需要交议事会讨论的事项（如建设内容、投工投资数额、工程建设负责人、建设时间、建设管理及建成后的工程运行管理等）整理成条，以备提交会议讨论时做到有条不紊；（4）发人将会议的目的、地点、时间、通知到各受益农户；（5）议事会讨论的事项一般用“同意”或“不同意”表示各户意见。当议定的事项比较简单时，不用文字记载，靠村民相互之间的信任自觉执行。复杂的事项形成决议后参会人要签名确认，然后按决议执行：这些程序完成后，将议定的事项交会议推荐的负责人执行。
§§§第二节 民主管理制度
在我国的村民自治制度中，民主管理的内容从大的方面来讲包括两项：村民自治事务和政府交办的事务，政府交办的事务主要是指上级政府部门需要由村级组织协助办理的事务，如公粮和税费款的征收、社会治安有关事务等。村民自治事务具体可细化为四项：公共事务管理、经济事务管理、行政社会事务管理和村级资源管理。
一、民主管理的内容
民主管理的内容决定着民主管理的范围和权限，因而也是村民自治是否充分，民主是否具有真实性的重要标志之一。在我国的村民自治制度中，民主管理的内容从大的方面来讲包括两项：村民自治事务和政府交办的事务，政府交办的事务主要是指上级政府部门需要由村级组织协助办理的事务，如公粮和税费款的征收、社会治安有关事务等。村民自治事务具体可细化为四项：公共事务管理、经济事务管理、行政社会事务管理和村级资源管理。
1.公共事务管理。这是民主管理的最基本的内容，是与本村全体村民生产和生活直接相关又必须由集体组织办理的事务。主要有：村庄规划与建设，修桥补路；植树造林，绿化环境；兴修水利，进行农田基本建设；用水用电；建立农业服务体系等等。在这方面，既有兴办的内容，也有日常管理的内容，需要二者兼顾，不能只办不管，也不能只管不办。同时，由于公共事务与村民的利益关系密切，在兴办时要考虑村民的承受能力，要经过村民会议或村民代表会议讨论通过，征得村民同意。
