美国“国家安全委员会”不是“国家的”，而是“总统”的，这是该机构与国防部、国务院和情报机构最根本的区别。美国“国家安全改革项目”智库提出，应将“国家”安全委员会，改名为“总统”安全委员会。这表明，美国国安会是为总统服务的幕僚和参谋机构，总统拥有对它近乎绝对的控制权。总统的个性、施政和管理风格及其与助手们的亲疏关系，决定着国安会的地位及发挥作用的方式。肯尼迪的总统国安助理邦迪说：“国家安全委员会只是总统的工具。总统根据需要用它来行使职权。国家安全法最大的优点是可以灵活应用。每任总统都得审时度势，让委员会适应时代潮流的变化。”可以说，尽管美国相关法律有种种规定，然而总统想让国安会发挥作用，它就能发挥作用；不想让它发挥作用，它就发挥不了作用。
对国安会体制的首个决定性影响来自罗斯福总统，这个影响是消极的。罗斯福喜欢独自掌控信息，秘密行动，只和一小群顾问商量，还经常以矛盾、模糊的观点和行动迷惑敌人，以巩固对权力的掌控。这一策略也迷惑了不少政府内部的同事。历史学家小阿瑟·施莱辛格说，罗斯福“慎重地组织了，也可以说打乱了他的指挥体系，以保证重大决策上令下行。他最热衷的手段是减少权力下放，让权责的界限模糊不清。这样一来，他把竞争引入政府，导致操作过程陷入混乱，怨声载道”。战争部长史汀生就很看不惯罗斯福这一套，在日记里写道：“在我服务过的领导者中罗斯福是最差劲的管理者，他既看不准人也无法使人相互协调起来；过去4年来，政府内部管理混乱，根本无法有条不紊地处理问题，导致了极其恶劣的影响。我这辈子都没见过。”罗斯福甚至公然向内阁成员吹嘘：“我是一个玩抛球的杂技师，从不让左膀右臂知道对方在干什么。”
罗斯福领导管理风格的最大受害者，是他的副总统杜鲁门。从1945年1月宣示就职到4月罗斯福去世，他们俩只正式见过两面。没人告诉杜鲁门有关原子弹和雅尔塔会议的情况，以及罗斯福与其他国家达成的秘密协议。因此，杜鲁门和其他政府官员决定必须做出改变，确保美国不再陷入类似的内部管理危机。杜鲁门积极推动美国国家安全战略管理改革，如建立统一的国防和军事机构。
后来大名鼎鼎的国安会，实际上是二战后美国军事改革的副产品。写过相关专著的美国学者吉格特提出，美国国安会与美军参谋长联席会议和中央情报局一样，属于有“故意设计的缺陷”的机构。二战后，美国海军坚决反对建立统一的军事机构，为此海军部长福雷斯特组织了一项大型研究，提出在国家最高战略层级设立安全委员会，确保美国海军有独立和直接的发言权，以避免设立统一的军事机构。杜鲁门当议员时曾发表题为《我国军队必须统一》的文章，提出“最终当然要将我国所有军事部门整合为一个部门，由一个人领导”。就任总统后，为推动军事改革，杜鲁门与海军达成妥协，海军接受统一的军事机构，杜鲁门接受国安会。如同历史上经常发生的那样，作为二战后美国国家安全领域奠定性的立法《国家安全法》，实际上是妥协的产物。这个将美国的“二战经验教训转变为法律”的法案，最初的主要目的，并不是设立国家安全委员会（它关于国安会的条文总共不过500字）。
罗斯福、杜鲁门的往事表明，美国总统与国家安全决策体制是一对很不对等的矛盾体。“屁股”决定“脑袋”，对于美国总统也不例外。罗斯福在任海军助理部长期间，曾大声疾呼加强跨部门协调，并写信给国务卿，建议加强军方与外交的协调（后来发现国务卿根本没拆看这封信）。一旦就任总统，罗斯福则大权独揽，不再提跨部门协调这回事。杜鲁门在二战前专门撰文呼吁加强军事的集中统一，加强安全领域的集中统一也顺理成章，但就任总统后，杜鲁门也不想受新体制的约束。杜鲁门虽然极力推动军事改革和整合，但作为总统并不希望其权力受到国安会的制约，因此，起初他对该机构的防范要大于使用。朝鲜战争爆发后，国安会体制的必要性和合理性凸显出来，杜鲁门经常性地通过召集国家安全委员会会议来进行决策。二战后历任美国总统都希望得到国安会体制的支持，但又不想受它的牵制。纵观60余年来总的发展历程，现状以及未来，不想让它发挥作用的难度，要大于让它发挥作用的难度。
艾森豪威尔和老布什：
美国国安会体制演变的两个里程碑
二战后历任总统都对美国国安会体制留下了或深或浅、或正或负的痕迹。从演变角度看，美国现代国安会体制奠基于艾森豪威尔时期，定型于老布什时期。
长期在军事参谋机构和高级领导岗位的任职经历，使艾森豪威尔在二战后历任美国总统中，战略素养和战略管理经验最为突出。他上任后，很快将当时尚未定型的国安会体制组建为总统的“参谋部”。该体制以艾森豪威尔为圆心，各种协调机构和职能部门根据地位和作用一圈圈展开，政策建议从方方面面汇集到圆心。艾森豪威尔设立总统国家安全事务特别助理职位，负责对国安会系统的管理；设立政策规划委员会，负责战略和政策的设计制定；设立行动协调委员会，督导组织跨部门的政策执行；他制定了正规的议事和运行规则。美国战略界普遍认为，这个时期国安会体制的运转效率最高。历史地看，艾森豪威尔时期成为衡量美国国安会体制的某种标准。进入21世纪以来，美国战略界出现越来越强烈的声音，希望美国国家安全战略的制定和执行重返艾森豪威尔时代。
美国国安会体制运转最为顺畅的时期在老布什总统任内。其原因之一是老布什拥有国安会体制正反两方面的直接经验。从正面来说，老布什当过中情局长、副总统，有长期参与国安会工作的经验；从反面来说，他作为里根总统的副总统，直接感受到对国安会体制的忽略或错误使用会造成什么后果。二是老布什挑选了一位近乎理想的总统国家安全事务助理斯考克罗夫特将军。斯考克罗夫特曾任前总统国家安全事务助理基辛格的副手，后来接替了基辛格的岗位。他熟知总统国安助理及国安体制的优点、潜力和局限，且经验丰富。同样重要的是，斯考克罗夫特是审查里根任内“伊朗门”事件的“托尔委员会”的主要成员，该委员会审查报告提出了对国安会体制的改革建议。因此，斯考克罗夫特再次走上总统国安助理岗位后，有老布什总统的充分信任，有能做什么、不能做什么的充分准备，实施自己提出的改革措施。三是有一支经验丰富的专业团队。斯考克罗夫特认为，制定和实施外交政策属于集体运动，是只有通过团结协作才能完成的艺术。“如果我不是个诚实的中间人，不能忠实地反映同事的观点，那肯定一事无成，因为他们会坚持让总统亲自处理每一件事。”老布什任内国安会体制的顺利运转在很大程度上可归功于该体制起起伏伏的历程。美国学者提出，基辛格—尼克松热衷于秘密行动，种下恶果；基辛格超人式的集中决策方式，弊大于利；万斯与布热津斯基，舒尔茨与温伯格的明争暗斗，危害机制的运作；危险的直接操作导致“伊朗门事件”；尼克松过于偏执；卡特过于计较细节；里根与政府其他机构沟通脱节。这一切过失和错误就像路标一样，启示后人应该走哪条路。
尽管老布什和斯考克罗夫特奠定了当代美国国安会体制的基础，克林顿、小布什和奥巴马都沿用了其基本架构，但美国总统及其核心幕僚成员的个性和人际关系，在小布什任内再次发挥了压倒体制的决定性作用。其独特之处在于副总统切尼在很大程度上“接管”了国安会体制，拉姆斯菲尔德国防部长及国防部在事实上把持了本应由国安会办公厅出面协调的大量对外战争及战后重建问题。
日本篇
“情报野兽”日本
2001年日本小泉纯一郎内阁上台后，一是每年参拜靖国神社，二是鼓吹修改战后宪法。也就是从这一时期开始，日本海上自卫队开始定期派军舰到东南亚海域巡航。当时的日本防卫厅宣布，计划突破日本协助联合国维持和平法中有关携带武器的限制，派遣武装自卫队参加联合国的维和行动。日本一些政治头面人物也摇旗呐喊，要“加快日本走向政治大国的步伐”。日本前首相中曾根康弘一再强调，为树立日本的“大国形象”，满足国际形势的需要，政府应该仿照美国中央情报局，专门设立统一的高级情报机构，直接对首相负责。
中曾根与小泉不仅政治立场一致，而且个人关系也非同寻常，中曾根的话立即引起了日本社会的高度重视。同时，他的建议也引起了日本右翼政客对战后几十年来日本没有一个最高级别的、包括统辖情报系统在内的国家安全委员会的关注。
自称很注重谍报的民族
现在日本1万日元钞票上的头像是日本“脱亚入欧”的鼓吹者福泽谕吉。就是这位福泽，在他的自传中有这样一段描述：当他以幕府使节周游欧美各国期间，在俄国曾有接待他的官员多次诱以金钱，劝他留在俄国，但均遭其拒绝。
福泽认为，“此必有政治上的特别意味”。这已是140多年前的事了，即日俄战争爆发前30年的事。福泽所谓“政治上的特别意味”，其实指的就是谍报谋略。
经过第二次世界大战，人们都知道日本这个国家自不量力、梦寐以求地向外扩张，却很少知道日本人自称是个“很注重谍报的民族”，并以此为骄傲。
历史上，丰臣秀吉、德川家康为争取统一日本，互相安插间谍，所谓“忍者”就是那时的谍报部队。
日本明治政府在日俄战争期间，在俄国进行敌后搅乱、搜集情报工作有卓越的绩效，从而为打败俄国创造了条件。
日本侵略中国及其他亚洲邻国，发动所谓“大东亚圣战”，期间利用各种机会，竭尽全力展开情报战，这不能不说是它一时得逞的一个重要原因。而日本最终宣布无条件投降，原因固然很多，但日本在情报战中一再遭遇失利，也不能不说是其中颇为关键的一个原因。而对于这一点，一些日本人至今仍在孜孜不倦地琢磨着。
战后情报机构沿革
战后初期，美军以盟军的名义占领日本。日本国内社会、经济、政治一派混乱，而世界形势逐渐形成东西方对峙的冷战格局。由于远东共产党力量迅速壮大，美军急需中苏两国的情报。于是，盟军总司令部在日本除策划建立了地方自治警察外，还创立了警察预备队。
美军在1947年3月策动、扶植战前日本军国主义分子河边虎四郎（原陆军中将、情报参谋次长、驻德国武官）、有末精三（原陆军中将、参谋本部情报部长）等筹组“历史课”并赋予特权，由美军提供一切经费，包括他们的工资。这个“历史课”就成为日本与盟军情报部门的对口单位，这也就是现在的日本内阁情报调查室的前身。“历史课”当时主要是针对从前苏联、中国遣返的日本战俘，通过审问等方式获取共产党地区的军政要人、军事设施等情报。
内阁专属情报机构
1951年9月，盟军对日和约签订后，除美国在后面推动外，日本吉田茂内阁也特别注重情报搜集，而当时的副总理兼内阁官房长官绪方竹虎战前曾任日本情报局总裁，全力支持吉田首相设立国家情报机构。
1952年4月，吉田内阁决定设立内阁专属情报机构，使情报运作一元化。由此，正式催生内阁调查室，取代当时外务省的情报局。
同年8月30日，内阁调查室正式建立，第一任室长由警察厅警备部副部长村井顺担任，以后便形成惯例，内阁调查室首长均由警察厅人员担任。调查室最初成立时仅7名成员，预算700万日元，规模不大，据说美国曾提供资金2亿日元支持，才使内阁调查室走上轨道。后来日本因应国际化的发展以及社会的高度复杂化，将内阁调查室改编为内阁情报调查室，人们简称其为“内调”。
日本在战后设立的情报系统主要分为两个：一个是由内阁直接统辖的情报系统；另一个是军队即防卫省和自卫队直接指挥的情报系统。
在此，不妨顺便看一看绪方和村井这两个战后日本情报系统负责人的简历。
绪方竹虎（1888年-1956年）：生于东京，在山形县长大，早稻田大学政经学部毕业。曾担任朝日新闻社政治部长、主笔、副社长。二次大战末期的1944年，绪方进入政界，担任国务相兼情报局总裁，监视战时的出版、言论。
日本战败后，绪方任东久迩内阁的国务相，但随即以战犯嫌疑一度被开除公职，1952年又被恢复公职并任职于第四次吉田内阁，出任副总理兼内阁官房长官，他强烈主张日本要筹建专门的情报机构以恢复日本的情报能力。
其实，绪方还有一段不被人知的“秘密工作”的经历。绪方在二战期间，曾潜伏在中国上海、东北等地从事特务活动，残害了无数反抗日本军国主义侵略的仁人志士。
村井顺（1909年-1988年）：生于东京，毕业于东京帝国大学法学部。村井1935年进入日本内务省，战时曾在上海担任外事警察，实际上是在上海的“兴亚院”从事特务活动。所谓“兴亚院”就是战前日本为侵略、占领、统治中国而设的官方特别机构，也就是利用特务机关从事贩毒，以所得的秘密资金从事各种特务活动。
日本战败后，村井曾任青森县警察本部部长、吉田内阁总理大臣秘书、警察厅警备部副部长，1952年8月被任命为“内调”首任室长。
村井虽然参与创立并领导了“内调”，但由于他是个胆大包天、冲劲十足的人物，得罪了外务省的一些实权派，在他到欧美出差时，被外务省方面抓住他一些“不检点”之处，结果仅在“内调”任职4个月就下台了，可“内调”的势力却日益不可忽视了。
“国安局”统括各情报机构
日本是战败国，战后国际社会不允许它拥有大规模的情报机构，因此，重视利用商社等民间机构搜集情报就成了日本的谍报选择。在这种情况下，日本建立起来的情报系统庞大且分支很多。
日本国家安全保障会议通过其执行机构国家安全保障局统括日本现有的政府、自卫队以及各家情报安全机构，以首相官邸为中心，负责制定中长期外交、安全战略并及时处理、管控各种危机，从而彻底改变了战后几十年来日本多家情报机构各自为战的状态。
安倍政权在正式设立国家安全保障会议之前，希望加紧培养更多的情报人员，以提高日本对外情报收集能力。内阁官房长官菅义伟在会见记者时强调了培养情报活动人才的重要性，并且表示“将加强对专门的、有组织的情报收集手段和体制的研究”。
