的格局。过去我们主要从发展国民经济的大局要农村保证农产品的供给，十分重视农业，这是对的。靠了几十年的奋斗，靠了科学技术，现在农产品供给问题基本解决了。但还有9亿农民怎么办的问题，农民不富，或者大量农村劳动力不从农业转移出来，农村市场开拓不了，国民经济也发展不好，城镇化现代化也会严重受阻。我们要建设的是十几亿人口的统一的大市场，而不能继续搞城乡分割的两个市场，把9亿农民堵在城外。有学者指出，在人民公社体制下，是把农民一个个束缚起来受穷，现在则是把农民圈起来，还是穷。“中国的问题仍然是农民问题，但农民问题主要不再是土地问题，而是就业问题。”改革现行的户籍制度，打开城门、镇门，广开农民的就业门路，再一次解放农民，改变“城乡分治，一国两策”的格局是个方向。当然，这样大的改变或转变，需要一系列配套的法规和政策出台，要逐步分阶段实施，但是再不转变，继续搞城乡分治，是不行了。
(2001年第1期《读书》
“农民真苦，农村真穷”
减轻农民负担，已到了不解决不行的时候了农民负担过重，不光是乡镇干部的原因，他们是两头为难减轻农民负担，党中央、国务院已经是三令五申，几乎是年年讲，月月讲，但就是减不下来。近几年因为粮食等农产品价格下降，靠农业为主要收入的农民实际收入减少，但农村乡镇的人员工资和日常开支只升不降，所以农民的实际负担是加重的，这已经影响到农民群众的生产、生活，也影响到农村基层组织的正常运转，引起农村干群关系紧张，矛盾日益增长，已经影响到一部分以农业为主地区的经济发展和社会稳定。
伍小峰同志的江西乐平的调查，用严峻的事实再次说明了减轻负担的必要性和紧迫性。两位农民兄弟姐妹的死，应该唤起我们的警觉。彭佃妹今年种田亏本，还要强迫她交费，她走投无路，喝了农药。“她是穷死的！”洪昌国只是交不出24.7元钱，挨了打，两天后死的。死了，还欠着村里148元钱？！
这两个案子看起来，直接原因都是乡镇干部上门收钱，引起矛盾出的事，这几个乡镇干部作风也确实粗暴，他们受到了刑拘和逮捕处理。但凡事要看两面。农民这一头说：“谁知道我们的苦？种田种得再好也赶不上负担重，这是我们最大的心病”，而乡镇基层干部也有苦衷。他们说：“上面财税任务压得紧！”“这统筹提留少收行吗？”，“这些钱收不上来，镇政府和下面的村委会就瘫痪了。”原来这个接渡镇有200多个各类干部，去年机构消肿，还有100多人，一年光发工资吃饭是50万元。镇里还要承担340多位教师奖金和工资的30%，(引者按：有些省区是100%)，要60来万元，一年的开支共计120万元。而乐平市给接渡镇所有的经费才28.8万元。该镇乡镇企业弱，一年收不到10万元的税。约80万～90万元就要从农民那里一家一户地收。
这位镇党委书记讲的也是大实话，他们也难啊！接渡镇的难处，在全国中西部省区以农业生产为主的乡镇，具有相当的普遍性。
今年8月24日《南方周末》发表的湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平给国务院领导的信中讲也是这种两难的情况。
这种“农民苦，农村穷”的现实，是我国农村发展进入新阶段后遇到的一个突出矛盾。根本的原因是原来在计划经济条件形成的“城乡分治，一国两策”的格局至今没有改变造成的。我国的经济发展已经到了工业化中期，社会主义市场经济体系基本框架也已建立起来。但至今仍然实行着对城市、对居民一种政策，对农村、对农民是另一种政策。例如在编的乡镇干部是国家的公务员，七所八站是上级政府部门下设的机构，理应由政府财政支付，却要农民供养；再如义务教育的经费，应该是政府财政统筹解决。现在却都下卸给乡镇财政，成了“镇里最大的负担”。最后只能向农民摊派。
减轻农民负担，已到了不解决不行的时候了这些年，城里的干部、群众，包括相当一部分新闻媒体，以为农村穷苦，农民负担重的问题，是因为农村基层干部不好，乱收费，乱集资、乱摊派、乱罚款，强迫命令，作风粗暴，胡吃滥喝，贪污腐败这是不公正的。农民负担重，主要原因是上述多种原因形成的，绝大多数农村基层干部在农村第一线勤勤恳恳的工作，为推进农村改革、发展、稳定的工作做出了重大贡献，没有他们在第一线辛勤操劳，农村经济发展和社会基本稳定的局面是很难维持的。他们现在的工作是更艰难了，他们处于两难的境地。
农村税费改革，是解决农民负担问题的治本措施，必须积极推行几十年的实践证明，凡是一种经济或社会问题，不是某一乡、某一县、某一省的，而是普遍化了，不是一年、两年，而是长时间解决不了，这就不是一般的工作问题，也不是加强领导等能解决的问题，而是这方面的政策有问题，这方面的体制有问题，必须通过改革来解决。要减轻农民负担，必须深化改革，从制度上解决问题。农村税费改革就是要从分配上理顺国家、集体、农民三者的利益关系，靠制度来规范农村的分配关系，从体制和政策层面来根本解决农民负担过重的问题。今年安徽省税费改革试点是成功的。据安徽省实施方案统计，改革后全省农民负担比改革前减少13.93亿元，农民负担减轻约1/4，98%的农民表示满意。正如伍小峰同志在安徽怀远县的调查那样，农民负担减轻了，干群关系好了，上访的农民大幅减少了，干部也喜出望外。
问题是费改税后，这10多亿元财政缺口由谁来补？否则，政府的正常运转就要有问题。东部沿海诸省市，第二、第三产业发达的地县，财力较强，理应不成问题，但中西部诸省区，特别是以农业为主的诸地县、乡镇费改税后，留下的财政缺口怎么办？要有个妥善的解决办法，否则就可能出现费改成税了，税是法定的，农民必须交。但县、乡财政还困难，有些开支是刚性的，在不得已的情况下，又会重新向农民伸手了，成了农民的双重负担了。这就是伍小峰同志在安徽省蒙城县调查说到的：“税费改革后的不和谐音”。农民交了税，不应该再有其他负担了，但不久要交各种杂费的条子又来了。
农村税费改革是我国农村继土地改革、实行家庭承包负责制后又一次重大改革，事关调整国家同农民的关系，调整农村干部和农民的关系，事关调动农民的生产积极性，发展农业生产，稳定农村社会的大局，所以就不仅是农村内部的改革。必须从战略上调整城乡关系，从体制上改变目前财政体制过于向上倾斜，过于向城市倾斜，过于向富裕地区倾斜的问题，对费改税后的县和乡(镇)，在财政上确有困难的，国家和省级财政要实行适当的转移支付，以保证这项重大改革的顺利进行。财政上花这一点代价是值得的，何况我们的财政已经有这个实力。农村税费改革已到了真下决心推行的时候了，不能再犹豫不决了！
(2000年10月9日减轻农民负担，已到了不解决不行的时候了加快改革现行的户籍管理制度现行的户籍管理制度是在20世纪50年代中后期为适应计划经济体制的要求而建立和完备起来的。它是城乡二元结构的产物，也是城乡二元结构的凝固剂。可以说，在当时的经济社会条件下，是不得已而为之的，在短缺经济时代，对保证“一要吃饭，二要建设”方针的实施是起过重要作用的。问题是后来逐步使这种户籍制度附加了许多特殊的社会功能，如在经济困难时期，生活资料短缺，通过户籍制度区分城乡人口，采取完全不同的标准，发放粮票、布票、糖票等十几种票证，后来又把孩子上学、青年就业、复员军人安置、住房分配、有病就医、养老保障，等等，都同户籍联系起来，使城镇非农业户口和农村农业户口各自成为一种身份，前者享有特殊的优惠，后者则基本不能享有这些实惠。
60年代以后，通过各种条例和文件，严格限制农业户口转为非农业户口。如1961年，为了核实全国城镇人口及粮食定量供应的需要，规定对农业人口和非农业人口分别进行统计，把非农业人口列入人口年报。后来《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出要严加控制农业户口转为非农业户口，每年农转非的指标，控制在现有城市人口的1.5%。实行计划管理，农转非的审批权归省辖市一级以上的人民政府(含地区行署)，县和县级市人民政府无权审批。
现行的中国特有的户籍管理制度，严格区分了城镇非农业户口和农村农业户口，泾渭分明，逐步形成了“城乡分割，一国两策”的格局，即对城市对居民实行一种政策，对农村对农民实行另一种政策。
1978年以后，实行了一系列经济社会体制方面的改革，整个经济、社会发生了历史性的伟大变化。党的十四大以后，明确提出了要由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，至今已经初步建立起了社会主义市场经济体系。原来为适应计划经济体制要求而建立起来的户籍管理制度，虽然这些年来也做了一些改革，如已经允许在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，在小城镇落户的成员与当地原有居民在入学、就业、粮油供应、社会保障等方面享受同等待遇等。
但这种城乡分割的户籍管理制度并没有根本性的改革，还严重束缚着社会主义市场经济建设必然要求的社会流动，阻碍了生产力的健康发展，引出了一系列社会矛盾和社会问题。
第一，现行的户籍制度，不能适应社会主义市场经济体制发展和完善的要求。农村众多的剩余劳动力被户口制度限制束缚在农村里，市场配置资源的重要作用不能充分发挥。全国2000年GDP中，第一产业只有15.9%，但从事第一产业的劳动力占50%，这是农民收入不能提高的根本原因。
第二，现行的户籍制度阻碍城镇化的发展。我国的工业化已达到中等发展水平，但2000年城市化率还只有31%，(1996年世界城市化率为46%)城镇化严重滞后于工业化，使城乡关系失衡，这是我国当前经济社会关系不协调的主要根源。城市是第三产业的载体，城市不发展，第三产业发展不了。2000年中，第三产业只占33.2%，低于发展中国家40%的平均水平，发达国家已达70%以上，第三产业不发达，使数以亿计的劳动加快改革现行的户籍管理制度力不能充分就业，阻碍了我国经济的健康协调快速发展，给人民的生产生活造成困难。
第三，现行的户籍管理制度，使城乡二元社会结构凝固化，城乡间的人流、物流、信息流不能按社会主义市场经济发展的要求顺畅交流，实际上形成了一个国家两个社会、两个市场。城乡关系不协调，城乡差别不断扩大。1978年农民和居民收入之比为1∶2.37。2000年已扩大为1∶2.79。现在占全国总人口70%的农民，只购买39%的消费品。这是目前内需不旺，绝大多数工业品销售不出去的主要原因。
第四，现行的户籍管理制度，是造成诸如“民工潮”一类社会问题的根源。“民工潮”涌动已经十多年了，潮来潮去，给交通、公安、民政等部门造成了巨大的压力，形成了许多社会问题和社会矛盾，总不能年年这样涌动下去。根本上解决这个问题，必须改革现行的户籍制度。
所以，我们建议国务院责成公安、民政、劳动保障等有关部门着手进行对现行户籍制度的改革，制定新的户籍管理制度，以适应社会主义市场经济发展的要求，加快社会主义现代化经济社会各项事业的建设。
具体建议如下：
取消城镇户口背后的附着利益的功能，取消中国特有的农业户口和非农业户口的规定，使城乡人民在户口面前人人平等。
建立统一的、可流动的户籍管理制度，任何个人和家庭只要在一地有稳定收入的生活来源或正当的职业，就有资格在这里办理户口登记，取得居住证或暂住证。并依法拥有当地居民应有的权利和义务，逐步实现1954年宪法中曾提出的公民迁徙自由。
使劳动力和人才能够自由的流动，这是社会主义市场经济发展完善的要求。
新的户籍管理制度，要加速证件化管理，用居民身份证、出生证取代户口簿管理。
现行的户籍管理制度已实行了几十年，涉及方方面面的利益和管理关系，改革的难度很大，需要有领导、有步骤、分地区、分阶段地逐步进行。可选择1～2个有条件的省或地区先做试验，取得经验后，再逐步全面推进。但这项现行的户籍制度一定要改革，因为它已成为社会主义现代化各项事业发展的瓶颈，越早改越好。
(2001年3月在第九届全国人民代表大会第四次会议上的提案)
