管仲理解齐使的用心，知道机会正在等着他，为了实现自己的政治抱负，他请求回国。在回国的途中，管仲怕施伯改变主意再追上来，那自己就只有死路一条了。为了鼓舞士气，管仲编了一首斗志昂扬的黄鹄之词，士兵很快就学会了这首歌，他们边走边唱，越唱越起劲，不知不觉就加快了步伐，两天的路程不到一天半就走完了。而鲁国方面，施伯在把管仲交给齐使之后，就开始后悔了。他对鲁庄公说：“鲍叔牙是管仲的好朋友，管仲回到齐国，一定会被重用，那就对我们鲁国不利了，不如现在把他杀了。”鲁庄公马上派施伯率领上兵追来，可是为时已晚，管仲早已进入齐国国境了。
管仲一行刚到堂阜（齐地，今山东蒙阴县西北），鲍叔牙就命人除去了管仲的枷锁，并且给他以极尊重的礼遇：为他多次沐浴并用香料涂身，为他举行除灾求福的祭祀仪式。齐桓公也亲自到郊外迎接他，马上就与他谈论起了国家大事，并任命他为大夫。
四、中原需霸主，管仲拜齐相
管仲所处的时代，正当春秋初年。这时周王室的势力衰微，财政困难，周天子甚至向鲁国去要钱来下葬周平王。周平王的儿子周桓王出门没有齐全的马车，还向鲁国去借。周桓王死后七年才得以埋葬，原因就在于没有钱！周王室不仅失去了对诸侯国的控制能力，而且自己也只相当于一个二等的诸侯国，只不过还保持着一个“天下共主”的虚名罢了。
与此相对，诸侯国的势力却迅速膨胀起来。由于经济的发展，诸侯国对别国土地和人民的占有欲也更加强烈，于是出现了频繁的兼并战争和大国争霸的局面。春秋初期较大的诸侯国，在黄河上游地区有秦和晋。但当时秦国主要忙于对付西戎，晋国自从晋昭侯封桓叔于曲沃之后，晋国便陷入了长达六七十年的大宗与小宗的斗争之中，内乱不止，因此秦国、晋国都还无力向东方发展。南方的大国主要是楚。楚国在春秋初年已开始强盛起来，并且控制了汉水流域和长江中游地区，在它的周围又都是些小国和野蛮部落，因此楚国成了独霸南方的唯一大国，并对中原地区构成威胁。但当时楚国的力量也还没有强大到足以与中原大国争霸的程度。北方有个燕国（北燕），因为远离中原，自身也不够强大，还常被戎族所侵扰，自然也无力向南发展。所以春秋初期的诸侯争霸，主要在黄河下游各国之间展开。当时黄河下游的大国主要有郑、宋、卫、鲁、齐五国，小国则有陈、蔡、邢、谭、遂、纪、莒、杞等。最初中原地区曾出现郑国独强的局面。
在郑庄公当政期间，郑国势力很大。郑国作为一个诸侯国，郑庄公居然与周天子交换太子以表信任，由此可见郑国的势力已经大到不把周天子放在眼里的地步了，历史上称之为“周郑交质”。郑庄公曾经派祭仲率领军队在收获季节抢割了周王畿温地（河南温县）的小麦，又取了成周的禾。按照礼俗，诸侯国君即位之后应该立即到洛邑去向周天子请命，从而得到周天子的认可，但是郑庄公在自己即位的二十七年（前717）才去朝见周天子。周桓王因为郑国割取王室麦子一事对郑庄公极为不满，因而没有对他加以礼遇。郑庄公三十七年（前707），庄公不朝见周天子，出现了“周郑交恶”的局面。周桓王率领陈国、蔡国、虢国、卫国的军队讨伐郑国，双方会战于繻葛（今河南长葛北），在这次战斗中，郑国人祝赡竟然射中了桓王的手臂！如此大事，庄公也只是让祭仲夜里去“问王疾”。由此可见当时周王室的势力已经何等衰微。
但自公元前701年郑庄公死后，他的四个儿子开始了历时27年的君位之争。大夫祭仲先立太子忽（郑昭公）为君，宋庄公却竭力帮助自己的外孙公子突即位，并绑架了祭仲而威胁他说如果不立公子突为国君，就杀掉他。祭仲胆小怕死，回国之后改立公子突为君。郑昭公看大势已去，公子突背后还有强大的宋国做靠山，于是出逃到卫国。公子突即位。这就是郑厉公。郑厉公是在宋庄公的帮助之下登上君位的，这就为以后宋庄公不断向郑厉公索要财物和土地、宋郑关系恶化埋下了伏笔。郑厉公即位后，祭仲专政，引起了厉公的不满，厉公和祭仲的女婿雍纠合谋要杀祭仲，但被祭仲的女儿告发，祭仲抢先杀了雍纠，厉公出逃到栎（音li，今河南省禹县），昭公复位。在昭公还是太子时就和大夫高渠弥关系不好，当时就曾经建议庄公不要任高渠弥为卿，但是庄公不听，最终还是任命高渠弥为卿。等到昭公复位之后，高渠弥怕昭公对自己不利，就先下手为强，在一次出外打猎时射死了昭公。高渠弥和祭仲又不敢迎接历公回国，所以立了公子亹（音wei）为君。公子亹年少之时曾经与齐襄公打过架，所以在齐襄公召开首止（今河南睢县东南）之会的时候，公子亹到会，但没有向齐襄公谢罪，齐襄公就杀了他，还将高渠弥五马分尸。之后公子害的弟弟公子婴即位，是为郑子，厉公劫持郑国大夫甫假，甫假为了活命，答应帮厉公回国。甫假回国后杀了郑子而迎厉公，厉公复位。郑国的内乱加上郑国的主要敌手宋国义多次联合卫、陈、蔡乃至齐、鲁等国伐郑，郑国的势力便中衰了。
由于中原无主，诸侯混乱，于是又造成异族交侵的局面。北方的狄族经常东侵南下，给中原诸侯造成巨大威胁。还有诸戎，他们从西到东分布得都有。东方的戎族经常寇略鲁、齐等国，北戎也曾侵犯过郑、齐等国，山戎则经常侵扰燕国。活跃在伊、洛流域的扬拒、泉皋、伊洛之戎则经常给周王室造成威胁。此外东方的淮夷、南方的蛮族（除楚国外），虽然当时势力不大，也都对中原的沃野膏壤垂涎欲滴，企图染指其问。
在这种形势下下，中原各国联合起来，节制诸侯国之间的肆意侵伐，抵御异族的侵扰，以便发展中原地区先进的经济和文化，就是当时客观形势的需要。这就是说，中原需要一个霸主，来代替周天子向诸侯国发号施令。谁的力量最强，谁就能充当霸主的角色。郑国虽然强盛过一段，但霸主的地位尚未形成，就衰落了。就是在这个时候，齐桓公登上了君位，并听从鲍叔牙的建议，设计把管仲迎回齐国，准备任以为相，授以国政。
但开始齐桓公还没有争当霸主的意识，他只是想安定他的国家。所以齐桓公和管仲第一次谈活时，首先向管仲提出的问题是：“您看齐国的社稷可以安定吗？”管仲则回答说：“君如果能成就霸业，社稷就可以安定，否则就不能安定。”桓公说：“我不敢奢望干那么大的事业，只不过想安定社稷罢了。”管仲再三劝说齐桓公树立图霸的信心，桓公仍然说“不能”。于足管仲说：“君免除了臣的死罪，这是臣的幸运。然而臣之所以不像召忽那样以身殉纠，就是为了安定齐国的社稷。君不图霸业，就不能安定社稷。社稷既不能安定，臣就是空食齐国之禄，既不能以身殉纠而又空食俸禄，臣实存不能这样。”说罢，转身便走。桓公赶忙召管仲回来，羞愧地说：“我一定努力成就霸业就是了。”于是管仲庄严地向桓公行再拜稽首的大礼，然后说：“今天君许诺成就霸业，臣才能接受君命。”管仲就这样做了齐桓公的相。
五、图霸先修内，管仲治齐国
管仲为了帮助齐桓公实现称霸诸侯的目的，便开始与齐桓公讨论如何才能把国家治理好。齐桓公说：“我有三大缺点，不知道是否还能把国家治理好？”管仲说：“我不知道您所说的缺点是什么。”齐桓公说：“我喜欢打猎，往往等到天黑见不到禽兽了才回宫；我爱好喝酒，日夜相继，这样往往耽误诸侯使者的来访和大臣的上奏；我喜欢女色，宫中有很多没有出嫁的姑姑和姐妹。”管仲说：“这都不是好习惯，但也算不上是很大的毛病。”桓公有点生气地说：“那什么才是大缺点呢？”管仲说：“一国之君，只有两大缺点，就是优柔寡断和不勤勉。优柔寡断就会丧失民众，不勤勉做事就不会成功。”桓公说：“那我就放心了。你今天先回去休息，改天我们再一起商量治理国家的方策。”管仲说：“国君做事要果断，为什么要往后推呢！”桓公问：“那怎么办呢？”管仲建议桓公先修内政，后图外事。他对桓公说：“如果本国的内政得不到治理，那么我们对外的正义行动，也不会得到诸侯的信任。必须先在本国内政的治理上做出榜样，才可能使诸侯亲附我们。”
齐桓公说：“我的先君襄公，只顾享乐而不理国政，侮辱贤士而宠爱妃嫔，把国事搞得很糟，不但使国家得不到发展，恐怕连宗庙社稷也难保持了。您说要先修内政，请问，怎样改变这种状况呢？”
管仲对于富国图霸，早已深思熟虑，成竹在胸，因此针对齐桓公的问题，他献出了一整套涉及政治、经济、军事、人才选拔的改革方案。
在国家的行政建制方面，他提出了“叁其国”、“伍其鄙”、“定民之居”、“成民之事”的方案。
桓公问：“叁其国是怎么回事？”
管仲说：“叁其国，就是对国都的居民实行三分管制法。把国都中的工、商和士三种居民，划分为二十一乡，其中六个工商乡，十五个士乡，而分别由公（指齐桓公）和上卿高子、国子三人率领：公率领十一个乡（六个工商乡加五个士乡），高子率领五个士乡，国子率领五个士乡。相应的，国政也分为三项，建立三官制度加以管理：立三宰以管理官吏，立三族以管理工匠，立三乡以管理市井，立三虞以管理川泽，立三衡以管理山林。”
桓公问：“伍其鄙又是怎么回事？”
管仲说：“伍其鄙，就是对郊外的农民按轨、邑、率、乡、属五级组织编制起来。五家为一轨，设一轨长；六轨为一邑，设一邑司；十邑为一率，设一率长；十率为一乡，设一乡良人；三乡为一属，设一属帅。儿军事由属来管理，民政则由乡管理。每五属则设一大夫统领。”
桓公问：“定民之居、成民之事，是怎么回事？”
管仲说：“士、农、工、商这四种身份的人，是国家的基石，不可以使他们杂处在一起；杂处，就容易引起混乱，人们就会不专本业而见异思迁。应该使士和士住在一起，农和农住在一起，工和工住在一起，商和商住在一起。把士安置在学校周边，把工安置在靠近官府的地方，把商安置在市井的周国，把农安置在田野附近。”
“让士住在一起，这样父与父之间谈论道义，子与子之问谈论孝道，作为人臣的就谈对于君主的尊敬，年幼的则谈敬爱兄长。从小生长在这种环境里，人的思想就会安定，长大就不会见异思迁。这样即使父兄的教诲不用整饬就能做到最好，学习也能轻而易举地掌握。所以士的后代永远为为士。”
“让工住在一起，了解四季的不同需求，辨别物品的优劣和器材的用处，选取最合适的物品来用，彼此交流自己的长处，互相借鉴学习。每天都从事这种工作，让自己的产品远销各国。幼小的孩子从小就耳濡目染自己祖辈父辈的工作，长大后也就不会见异思迁了。工匠的后代永远都是工匠。”
“让商人居住在一起，了解四季中人们的不同需求，查看本地所拥有的物品，确定它的市场价格，肩背着或者牛车拉着，把自已的物品运到需要它的地方去，用自己所拥有的换取自己所没有的。低价买进，高价卖出。并以此来教育自己的后代，那么商人的后代将永远是商人。”
“让农民住在一起，了解四季的农事，根据季节的变化来选择要用的农具，到了冬天就锄去杂草，等待耕作。该耕种的时候，就深翻土地，等待及时好雨。及时的好雨过后就要扛着锄头从早到晚开始劳作，把自己的体力汗水洒落在土地上，这样农民的后代就永远是农民。可以选拔其中的优秀者出来做官，他们一定值得信赖。”
“这样，士农工商所从事的职业就可以世代相传，从而使士之子恒为士，农之子恒为农，工之子恒为工，商之子恒为商。这就叫做定民之居，成民之事。能做到这样，就可以使基石牢固，国家稳定。”
此外，管仲还向桓公提出，对齐国的旧法作一次全面的审查，该改的改，该废的废，择其善者而用之，而取舍的标准，则主要看是否符合世俗（即现实）的需要，“俗之所欲，因而予之；俗之所否，因而去之”。
管仲深知，要完成霸业，必须要有雄厚的物质基础。因此管仲提出，“善为国者，必先富民，然后治之……民富则易治，民贫则难治。”“只有国家的财物多了，才能吸引远方人民的归附，只有荒地得到广泛的开垦，才能把农民留下来；只有装粮食的仓库充足了，人民才会懂得礼节；人们只有吃饱穿暖了，才知道何为荣何为辱。”管仲正是按照这样一套先富民教民，后富国治国的思想，来进行的一系列经济改革。
为了将农民牢牢稳定在土地上，管仲首先提出了“相地而衰（音cui）征”的政策。意思是，观察土地的好坏及产量的多少，来制定征收地租的标准，即根据土地的优劣等级来征收不同的赋税。为了提高农民的积极性，管仲又提出统治者要无夺民时，取民有度。管仲指出粮食生产有固定的时节，农民劳作也会有疲倦的时候，但是国君的欲望没有限度。正因为生产有限，而贪欲无厌，所以才会出现臣弑君、子弑父的情况。如果做到取民有度，即使是小国也可以安定，反之，即使是大国也是很危险的。管仲还提出应当宽政役、轻刑罚、辟耕地，并提出通货积财和提倡捕鱼等一系列政策。所有这些做法的目的，就是要使齐国达到“国富而民安”。
齐桓公打算通过增加税收来达到增加国家收入的目的，于是齐桓公问管仲：“我想征收房屋税，可以吗？”管仲说：“这是逼迫人们拆掉房子。”桓公问：“我想征收林木税，可以吗？”管仲说：“这是要人们砍伐树木。”桓公问：“那对牲畜征税呢？”管仲说：“这是要人们杀死幼小的牲畜。”桓公问：“那我征收人头税呢？”管仲说：“这是逼人们隐藏户口。”桓公的办法被提倡“薄赋敛”的管仲一一否定了。无计可施的桓公质问道：“那我拿什么来维持国家呢？”早已胸有成竹的管仲答道：“只有管山海的办法可行。”所谓“管山海”，山指的是开山冶铁，海指的是伐木煮盐，管仲指的是由国家实行盐铁专营。
管仲的指导思想，足为了做到“民不加赋而国用饶”。为了说明“管山海”如何能达到这一目的，管仲给齐桓公举了两个例子。先说伐木煮盐，管仲说：“每个人都要吃盐，十口之家就有十个人吃盐，百口之家就有一百个人要吃盐。一般情况下，一个月，成年男子吃盐将近五升半，成年女子吃盐将近三升半，小孩吃盐将近二升半。一百升盐就是一釜，如果每升盐加半钱，一釜就是五十钱。每升加一钱，每釜就是一百钱。每升加两钱，一釜就是二百钱。每钟就是二千钱，十钟就是二万钱，百钟就是二十万钱。千钟就是二百万钱。按照这个办法，一个万乘的大国，人数大概有千万，一天卖出一千钟盐，国家就可以收入二百万，十天就收入二千万，一个月就是六千万。如果我们征收人头税的话，一个万乘之国，可以缴纳赋税的不过百万人而已，如果每月每人可以缴纳三十钱，一国也仅是三千万钱。而我没有向国家的人民征税，却拥有两个万乘大国的税收。假如您向国民征税，自然会引起人们的反对。但是采用这个盐的专营政策，不仅可以得到比征税多数倍的收入，而且人们又都无法避免，这就是理财之道。”
