邓小平指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”（1）从这里可以看到，邓小平把国家政治生活中出现的种种破坏社会主义民主的现象，归咎于领导制度问题，即政治体制问题；归咎于封建残余的影响；归咎于权力过分集中，缺乏公共权力制约和监督机制。因此，要彻底解决监督问题，必须进行政治体制改革。1980年年底，他再次强调说：“改革党和国家领导制度的方针必须坚持”“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。”“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。”（1）
（1）《邓小平文选》第二卷，第348页。
（1）《邓小平文选》第二卷，第359页。
在加强对公共权力制约与监督方面，民主与法制又是不可分割的；在加强民主的同时，必须强化法制，实行依法治国。法制是民主政治的产物，只有真正的民主政治社会，才能有健全、完备的法制，才能真正实行法制。对于如何才能解决权力腐败以及犯罪等行为，邓小平强调说：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”（2）这里所说的法制，包括一系列法律监督制度。现代社会法制的价值与基本功能，就是对公共权力的有效制约与监督。根据邓小平的设想，运用法律手段加强对公共权力的制约与监督，必须从以下几个方面入手：第一，要有健全的法律制度和完备的法律体系，使各项工作和活动都有法可依；第二，要维护法律的权威，不允许存在法律以外的特权，要真正做到法律面前人人平等；第三，建立和健全有效的法律监督系统，严格依法行政；第四，提高全民的法律意识，特别是领导干部的法律意识，使他们在工作中严格依法办事，减少和杜绝各种违反法律规定，滥用权力现象的发生。邓小平特别强调了维护宪法权威、运用宪法来制约权力的重要性，他多次指出：全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事。在谈到关于宪法修改的问题时，邓小平又强调：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（3）随后制定通过的1982年新宪法，在内容上就充分体现了邓小平的这一主张。
（2）《邓小平文选》第三卷，第379页。
（3）《邓小平文选》第二卷，第339页。
2.实行党政分开，有利于公共权力制约与监督机制的建立
邓小平认为，因公共权力缺乏必要的监督与制约而造成的权力过分集中、官僚主义等等弊端，在相当程度上与长期实行党政不分的体制有着很大关系。邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》的讲话中，就明确地把解决党政不分、以党代政的问题作为进行政治体制改革的一个重要原因提了出来。而在1986年的《关于政治体制改革问题》的谈话中，他仍然强调：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。”（1）邓小平指出：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”（2）
（1）《邓小平文选》第三卷，第177页。
（2）《邓小平文选》第三卷，第164页。
为了更好地解决党政分开问题，进一步加强和改善党的领导，首先必须明确党的领导职能。在党政分开、党和国家职能分开的情况下，党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定并保证实施党的路线、方针、政策来实现的。邓小平指出：党的领导“主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻”。（3）“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做政治思想工作，做人的工作，做群众工作”。（4）同时，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了”。（1）因此，党政分开并不是要否定党的领导，而是要更好地加强和改善党的领导，“我们要坚持党的领导，当然也要有监督、有制约。现在提出党政分开，但不管怎样还是共产党领导，是为了更好地加强和改善党的领导”。（2）当然，对于“党政分开”的问题，不能机械地、片面地、简单化地理解；那种认为只要党政一分开，所有问题都能解决的规定，是极其错误的。在此，我们需要特别强调的是：第一，党政分开并没有也不能否定党的执政地位；第二，要肯定和巩固党的执政地位，关键在于提高党的领导水平和执政的艺术，解决好“善于领导”的问题，否则，只会进一步削弱党的领导，“党政分开”的问题也就无从谈起了。
（3）《邓小平文选》第二卷，第98页。
（4）《邓小平文选》第二卷，第365页。
（1）《邓小平文选》第二卷，第339~340页。
（2）《邓小平文选》第三卷，第256~257页。
3.建立严格的责任制，保证公共权力制约与监督机制的有效运作
为了加强对公共权力的制约与监督，提高工作效率，从根本上克服官僚主义，就必须在强调集体领导的前提下，明确领导者个人的职责和权限。邓小平指出：官僚主义的一个重要表现，就是“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题”。（3）为了克服这种现象，就必须在强调集体领导的同时，把分工负责的制度建立起来，“集体领导解决重大问题；某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专”。（4）“现在各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。列宁说过：‘借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害’，‘这种祸害无论如何要不顾一切地尽量迅速地予以根除。’”。（1）
（3）《邓小平文选》第二卷，第328页。
（4）《邓小平文选》第二卷，第282页。
（1）《邓小平文选》第二卷，第151页。
4.加强制度建设，抓住健全公共权力制约与监督机制的根本
在八十多年的社会主义实践中，中外十几个社会主义国家都未能解决对公共权力制约与监督，特别是对党的最高领导人的监督问题，这给社会主义带来很多的悲剧。列宁在世时，就发现斯大林太粗暴、太任性。担心斯大林当了党的总书记、掌握了无限的权力后，能否十分谨慎地使用这一权力，因此列宁在临终前希望能把斯大林从最高领导职务上调开。（2）但是，在列宁逝世后，由于苏共党内的监督制度不健全，对斯大林的粗暴、专横无能为力，对最高领导人如何实施有效监督未落实，结果使苏联人民付出了沉重的代价。我们党也曾经出现过类似的问题，像陈独秀、王明、张国焘等人都是搞家长制的，都未能对他们很好地进行监督，因而都曾使革命遭受重大挫折。连毛泽东同志也未能解决这一问题。邓小平尖锐地指出，从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内民主生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格的完善的制度。特别是“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长”。（3）“即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸”。（1）邓小平认为，对最高领导人不能实施有效监督的根本原因是制度问题，在这方面可以借鉴西方国家的某些做法和经验。为什么资本主义制度能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫”。（2）上述的历史教训是极其深刻的。不是说没有个人责任，而是个制度问题，没有形成对最高领导人的监督机制，就很容易形成一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上的家长制。因此，健全领导制度和组织制度，健全有效公共权力制约与监督机制是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。这一理论也同时告诫我们在今后的社会主义实践中，必须继续探讨和认真解决这一关系社会主义命运和前途的大问题。（3）
（2）《列宁全集》，第四十三卷，1987年版，第339~340页。
（3）《邓小平文选》第二卷，第330页。
（1）《邓小平文选》第二卷，第333页。
（2）《邓小平文选》第二卷，第333页。
（3）王明贤主编：《市场经济条件下权力监督与制约机制研究》，宁夏人民出版社1998年4月版，第90~92页。
（二）公共权力制约与监督机制的深入实践
在我国公共权力制约与监督机制的建立过程中，不仅有了新的理论指导，而且有了深入的实践。
1.加强和完善政府系统的监督机制
1978年2月26日召开了第五届全国人大一次会议，通过了修改的《中华人民共和国宪法》，恢复了权力机关监督的许多规定。
1982年我国的新宪法规定：国务院领导和管理全国的监察工作，县以上地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作。为落实宪法的规定，更好地开展行政监察工作，1983年9月，国务院审计署正式成立，地方各级审计机关也相继成立。1985年8月，国务院颁布了《国务院关于审计工作的暂行规定》。1986年第六届全国人大常委会第十八次会议作出了《关于设立中华人民共和国监察部的决定》作为国务院主管监察工作的职能部门。1987年6月，国家监察部正式成立。同年国务院发出《关于在县级以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，这就使行政监察机关在政府系统内得以恢复重建。1988年10月，国务院又颁布了《中华人民共和国审计条例》，对审计机关及其工作人员、审计机关的主要任务、审计机关的主要职权、审计工作的程序等作了全面的规定。1990年国务院通过了《中华人民共和国行政监察条例》，以行政法规的形式，对我国的行政监察制度作了比较全面的规定。
1991年12月24日，又发布《监察机关举报工作办法》，加强了行政监督，改善行政管理，提高行政效能，促进国家行政机关及其工作人员廉洁奉公、遵纪守法。同时，监察部逐步建立健全行政监督与群众监督相结合的公共权力制约与监督机制，从1989年年底始，先后聘请民主党派的专家学者为特邀监察员，请他们随时向监察部反映有关监察事项的情况、意见和建议，传递人民群众对监察对象的检举、控告材料，参加监察部组织的专项或重要案件的调查，对监察部的重要决策提供咨询等方面发挥了重要作用，使监察部和人民群众之间增加了一条相互联系的重要渠道。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，规范行政管理和加强行政监督方面的法制建设也得到了进一步加强。1996年3月17日，第八届全国人大第四次会议通过了《行政处罚法》。有了这部法律就使得在处理行政管理活动中的行政处罚问题有了依据，不仅有利于政府机关依法行政，也便于对公共权力行使实施依法监督。1997年5月，第八届全国人大常委会第二十五次会议通过了《行政监察法》。1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议通过了《行政复议法》，并于同年10月1日起施行。《行政复议法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》之后的又一部规范政府行为的重要法律，对于保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，具有重要作用。2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法》。
它标志着我国的立法工作从此进入了科学规范的时代，对于维护社会主义法制的统一，推进依法治国，依法行政，加强对公共权力制约与监督，具有重要的意义。
截至2002年年底，可以说，我国已基本建立起政府权力监督体系，并且使政府权力监督逐步走上了制度化、法律化的轨道。
2.强化党内监督机制
党和政府注意逐步完善公共权力制约与监督机制的一个重要方面，是强化党内监督特别是对各级领导干部行使公共权力的监督，以保持党员干部的清廉。如规定建立健全机关党员干部民主生活会、考察、评议党员干部特别是领导干部制度；加强对人财物管理和使用的监督；强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序；改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度；发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用；实行多种形式的领导干部述职述廉制度；健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度；认真推行政务公开制度。
中纪委在已经制定、颁布一批条例规定的基础上，1990年以来又先后公布了《关于共产党员在经济方面违法违纪党纪处分的若干规定》、《关于全民所有制工业企业纪律检查工作的暂行规定》等条例规定，逐步向完善公共权力制约与监督机制方面发展，对克服以权谋私、纠正行业不正之风起了积极作用。1991年年底，中纪委在企业纪检座谈会上确定纪检任务时，又强调要制定切实可行的制度，完善公共权力制约与监督机制，逐步克服机制运行中的薄弱环节，消除腐败现象滋生、蔓延的土壤和气候。（1）1998年中纪委二次全会报告指出，强化监督是防止公共权力滥用的关键。要建立健全依法行使公共权力的制约机制，把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用，有效预防和及时揭露腐败。
